社科院杨涛:互联网支付立法,这四个问题优先考虑


来源:零壹财经    2015-12-25 9:09

  本文为中国社科院金融研究所助理所长、支付清算研究中心主任杨涛杨涛在“中国支付清算行业社会责任报告(2015)发布会暨支付消费者权益保护研讨会”上的发言。

  无论是支付企业强调社会责任,还是支付服务强调消费者保护,都不是割裂的,而是需共同推动零售支付生态圈的建设,在有效的生态圈建设当中实现大家的利益共赢、共享。

  对于立法和消费者权益保护不是研究强项,这里更多地从我个人理解的角度提一些相关的看法。

  首先是互联网支付的立法问题。谈到互联网支付,我们经常用的概念本身边界不太清晰,我个人认为无论在我们国家还是全球来看,都是如此。这从某种程度上制约了我们对于这个行业法律法规制定认识。这里面我简单梳理一下逻辑。

  根据央行统计报告的定义,对于电子支付有一系列的描述。其中,在电子支付针对银行业机构的时候,用了网上支付跟移动支付的区分。在讨论非银行支付机构的时候,统一用了网络支付这个概念,首先我们可以看到这个概念本身还是略有一点点差异。

  这个背后实际上反映了目前我们对于网络支付,对于这一系列出现的新兴电子支付,究竟从业务角度、从机构提供服务主体的角度还是什么角度来界定,尚处于探讨当中。

  概念上的差异,实际上在现实当中带来很多具体的问题。比如说2010年当时WTO对电子支付中美之间的争端问题,这个争端的核心就是概念的认定,我们都知道加入WTO的时候,我们国家支付清算体系,尤其是新兴支付的发展初步刚刚发展阶段,这个里面产生了不一样的概念,过去似乎认为支付更多的讨论的是现在发起支付活动的交易端行为,清算环节似乎不包括这个范围内,当时就产生了所谓双方认定的冲突和矛盾,清算环节涉及到银行卡清算组织等等。当然现在和国际主流的概念和规则逐渐接壤,这里面就反映了概念的认定产生根本性的差异,国际上的主流的概念也在变,2012年之后,全球面临电子支付新的冲击,原有的概念也在变。

  对于电子支付立法的时候需要考虑什么样的东西呢?我个人觉得特别值得关注的因素,是必须跳到整个电子支付发展的大环境中把握。在整个电子支付的过程,当中需要考虑哪些因素是应该影响我们的法律制度基本建设的,在立法过程中必然要有所反映。这几个基本因素实际上既有效率方面的,也有风险方面的。

  一个是计算机与信息革命的冲击力和创新,这个是必然的,现在种种技术对于支付的冲击是非常深刻的,其影响不仅仅在支付工具端,而且对背后的清算环节、结算环节会产生非常深刻的冲击。因为零售支付、小额支付能否像大额一样达到实时,而不是定时,这个会带来根本性的变迁,能够改变这一点的只有技术的变化,现在国外已经在发生这种转变。所以我一个基本的逻辑,谈新兴电子支付的时候,更多作用在零售端,大家关注的是能否进一步的适应新技术带来的技术提升,能不能给生活带来根本性的变化。

  第二点思考的问题就是基于互联网的金融服务需求,和传统的线下的金融需求会带来很多不同的变化。网络信息技术对于人类的经济交易模式、消费模式都提出了变化,这种变化不仅仅对支付功能本身产生影响,而且对于依托与支付的其他金融资源的匹配、信息管理都产生很深刻的影响。如果把金融和现实当中的经济来比较,金融最基本的功能,如货币、支付清算、资金的配置,其中支付就是基础设施环节这一系列的变化,从背后深刻的影响着其他功能的变化。

  第三,不断改变的商业环境和模式,这里就是电子商务的发展。无论美联储还是其他各个国家,必然要和电子商务联系起来,因为其对于支付的需求会带来全新的变化。无论是发达经济体还是发展中经济体,越来越关注利用电子支付作为一种产业来推动,很大程度上被证明现实当中支付体系确实能够给一个国家的经济增长带来众多的好处。即便是在一些不太重视产业政策的国家,也开始越来越讨论促进支付行业发展。

  还有一个离不开的就是风险考量,这个考量是依托于2008年金融危机之后对于金融反思延续下来的,也同样进入到零售金融领域,2012年之后是全面地对于金融基础设施进行反思,很多人发现了金融基础设施和支付清算有一些独特的风险传染作用。

  总的来看,我们可以看到影响电子支付立法的,既有一些效率方面的因素,又有一些风险方面的因素,正是鉴于此,对我们形成了一个重要的挑战。这不是中国独自面临的问题,美联储、日本、加拿大都面临这样的问题。

  总的来说,我们国家随着电子支付创新已经逐渐走到了全球的前列,与此同时,相应的制度和规则却仍比较缺乏,相关的风险也就逐渐出现了。这个问题在全球都有,只是在我们国家可能更加突出一些。

  关于电子支付相关的规则,一个是法律层面,一个是行政法规和国务院规定文件,还有是部门规章。

  总的来看法律层级还是比较低,大部分的文件都是部门的规章和规范性文件。另外是有些规则相对比较滞后,例如无论是实名制还是比较高的上位法建设,已经需要适应新形势进一步变化,指导性规章制度也迫切需要协调,需要完善。

  实际上我们做一个简单的比较,针对欧盟的案例,可以看到欧盟的监管主体是什么呢?有央行,有各种各样的监管机构,有各种各样的支付清算体系相关的法律指令和参考文件,在欧元区框架下,可以形成大量的、层级比较高的规范性文件,不断约束和促进这个领域的发展。在美国,我们看到更多的相关的情况和案例,总的来说,就是我们国家支付体系发展非常快,零售支付发展在全球领先,遇到的问题最多,与此同时法律制度层面出现缺位。

  对此,首先需加快法律制度体系的顶层设计,需要在立法的同时,基于国情还是要考虑如何提升电子支付的效率,所谓的互联网支付只是其中一个问题而已。

  长远来看,第三方支付这种概念未来会越来越模糊。另外在支付风险量化方面加强制度建设,对风险的界定比较模糊,再就是重视电子支付规则的国际协调,最后就是促进支付消费者保护的法制建设,这是我对立法做的描述。

  我们国家零售支付的发展和国际主流有点错位,国际主流过去管得非常严,美联储2013年开始松,往效率转;我们过去对这个领域管得比较松,现在出了问题就比较严了。如何过渡到国际主流呢?正是因为过渡阶段有一些制度不完善的问题,从长远来看,就需要完善外部条件,推动过渡期的结束,另一方面把重心,从规章规则上升到法的阶段。从整个支付清算体系的角度有必要推进立法。

  再来看下支付消费者保护的多重层次。第一个视角是保护渠道的问题,什么叫保护渠道,就是怎么保护,这里面当然是法律层面的问题,现在有了消费者保护法,具体应用到金融领域有什么共性和差异性?这是制度方面值得进一步探讨的。第二就是行政保护,有效的诉求能不能有一个好的处理机制,还有就是司法保护,违规违法有什么处罚处理,社会保护就是形成一个良好的社会氛围,使得消费者了解更多的专业知识,这个领域有很多最基本的东西,大家概念上存在模糊性。

  第二个视角是保护的重点,一是是资金安全,这是毋庸置疑的,大家最关注的就是资金安全。二是信息的安全。所有人的行为在支付层面留下信息。信息采集有没有侵犯个人的权益和利益这同样是很关键的问题。尤其是大数据时代,在充分运用个人信息的同时,支付的信息实际上牵扯到千家万户,如何做好信息安全保护,这是很重要的环节。三是是技术安全,因为新技术变化非常之快,无论对中国、美国都产生很多冲击,这样的支付技术让人看起来脑洞大开,但背后最基本的东西是什么,值得我们思考。技术的效率、便利很多情况下体现出来了,但是安全性怎么样来认定,这个不是说一个企业能够做到的,而是需要一个行业,从监管角度大家共同探讨。四是平台的安全性。是否利用信息不对称做一些事情,是否做一些损害消费者的行为,是否有一些霸王条款和捆绑销售,这里面需从保护重点的角度考虑问题。

  第三个视角是保护方式,无非是事先预防、事中监督和事后保护。事先就是用制度和规则来做到效率与风险的权衡,事中的监督就是公开透明,用大数据进行动态监管,最后是事后保护,事后保护这里面重要的是什么呢?明确究竟支付消费者利益保护是什么,这种保护并不意味着对保障的泛化,利益保护和刚性保障这二者边界要分清楚。

  第四个视角是重点治理,一个是机构的视角,现在除了银行业主体之外,大家最关注的还是非银行的支付主体,针对机构的情况,有哪些特殊的主体需要特别关注,这是值得思考的。第二是工具的视角,工具反应了业务特点,未来银行、非银行的概念边界越来越模糊。从工具角度看,比如说银行卡的套码、套现,还有二清问题,都值得关注。还有第三方支付的业务合规性。

  最后一个视角就是宏观安全的视角。现在国际主流的思路,面对整个金融体系的创新和变化时,往往是上升到宏观审慎视角,对于安全性首先加以重视。安全性的讨论在战略细节当中有两个方面,一个战略是以实现安全来保障效率,第二是努力降低欺诈风险。

  例如,美国零售支付体系其实欺诈事情也很多,特别是支票运用中有大量欺诈问题。宏观角度来说要综合性考虑,不是从某个机构进行单独考虑。这是对整个国家体系的支付体系建设过程当中,寻求促进其安全有效发展的大环境,这样每个消费者的利益从中才能得到更好的保护。美联储专门建立了工作小组来推进支付安全工作,主要关注:一是某些技术引入之后,会不会有一些成本效益的变化;基于不同的人,对支付成本和效益又有什么样的比较。二是采用安全的技术有什么样的障碍,需要什么样的协调,这也是重要的方向。三是为了解决安全和欺诈问题,是否需要在整个行业信息共享方面多做一些事情。

  当然最后进行总结,无论是支付企业强调社会责任,还是支付服务强调消费者保护,都不是割裂的,而是需共同推动零售支付生态圈的建设,在有效的生态圈建设当中实现大家的利益共赢、共享,因为人民币国际化和对外开放给整个中国零售领域提供了巨大的蛋糕和空间,未来这个领域能否健康的发展,依赖于支付生态环境和规则能否更加健全。

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