中国人民银行副行长范一飞:我国支付体系发展与展望


来源:中国金融杂志    2017-6-16 10:55

支付体系是我国的核心金融基础设施,是金融业乃至整个国民经济运行的基础。十八大以来,作为我国支付体系的组织者、监督者和支付基础设施的重要建设者、运营者,人民银行认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署和新发展理念,会同相关部门努力深化我国支付体系改革开放,正确处理政府与市场的关系,更好地发挥政府作用和市场在资源配置中的决定性作用,支付行业“四梁八柱”式顶层设计基本完成,发展成就举世瞩目。

通过改革创新培育市场活力

创新是支付体系保持活力发展的重要因子,也是支付体系快速发展的重要特征。人民银行积极贯彻落实创新发展理念,把创新摆在支付体系发展全局的核心位置,坚持问题导向,大力推进服务创新、监管方式和监管手段创新,努力向创新要动力、以创新促改革。

在服务创新方面,人民银行想市场之所想,急市场之所急,着眼市场主体需求,不断创新服务产品。针对非银行支付机构(以下简称“支付机构”)与商业银行多头连接开展业务成本高、清算效率低的实际问题,指导市场主体本着“共建、共有、共享”理念,建设运行支付机构网络支付清算平台(简称“网联”),为支付机构提供统一、透明的资金清算服务,促进市场主体的业务创新。与传统清算平台建设不同,网联作为我国重要的金融基础设施,首次运用分布式架构开发建设,在我国支付行业发展历史乃至金融基础设施建设发展史上都具有划时代的意义。适应商业银行数据高度集中的发展需要,在第二代支付系统中支持法人银行机构“一点接入、一点清算”,助推法人机构提高对清算账户资金的统筹管理水平。针对人民银行会计核算主体点多面广的实际,投产运行中央银行会计核算数据集中系统,实现央行会计核算数据全国集中处理、数据集中存储,提升中央银行会计综合服务特别是“居家式”服务水平。

在监管创新方面,针对支付行业发展中出现的市场乱象,人民银行大力推进监管改革,转变监管理念,创新监管手段,着力构建“政府监管、行业自律、社会监督、公司治理”的一体化监管体系,打造支付监管天网,坚决维护市场秩序,监管有效性明显提高,市场乱象得到有效整治,我国支付监管步入新的阶段。特别是在政府监管方面,坚持重典治乱,统筹实施无证经营专项整治和对市场主体检查,打好突击检查、专项检查、随机抽查和现场核查组合拳;对发现的违规行为,勇于严管、敢于亮剑,坚持顶格处理,努力发挥“惩处一个、警示一片”的作用。在政府监管具体实施中,尊重监管对象的差异性,创新实施分类监管模式。

在深入调查研究、广泛听取各方意见、反复修改完善基础上,人民银行按照“统筹科学把握鼓励创新、方便群众和金融安全”的思路,于2015年12月发布《非银行支付机构网络支付业务管理办法》,在我国互联网金融监管领域作出重要制度创新,对规范我国支付服务市场、维护公平有序竞争、平衡支付安全与效率、保障消费者合法权益、促进互联网金融健康发展具有重要意义。

以落实银行账户实名制和保护存款人合法权益为核心,人民银行按照鼓励创新与防范风险相协调的思路,实施个人银行结算账户分类管理,根据不同开户渠道及其核验程度赋予不同的账户功能,推动我国账户制度改革迈出重要步伐,有利于建立账户安全屏障、推动金融服务创新、强化支付行业安全监管。

根据支付机构众多、风险治理能力参差不齐的实际情况,人民银行对支付机构实施分类分级监管,通过分类评级确定监管重点和差异化监管措施应用,提高监管针对性,有效发挥监管激励作用。为解决客户备付金规模巨大、存放分散、风险频出等实际问题,人民银行积极落实国务院互联网金融风险专项整治工作要求,精心设计论证,建立实施集中存管工作机制,为实现中央银行集中存管客户备付金打下坚实基础,有利于保障消费者合法权益、还原支付机构的业务本源。

统筹支付体系协调平衡发展

协调发展旨在促进平衡发展。具体到支付领域,就是要把握好支付体系总体布局,在发展区域上正确处理支付体系在城市和农村的摆布,在发展目标上正确处理好强化安全与提升效率的关系,在发展次序上正确处理系统建设与法规制度建设的步调一致。

城市和农村二元结构问题在我国支付领域也存在。人民银行高度重视农村支付环境建设,下大力气完善农村居民就近办理存款、取款、汇款和收款、付款等基础金融业务的相关设施和服务。特别是为农村居民“量身订制”的农民工银行卡特色服务、助农取款服务,便捷高效,得到一致好评。多年持续开展的农村支付环境建设,弥补了农村基础支付服务的缺失,推进了农村金融普惠进程,成为农村金融繁荣的先导和农村经济社会发展的推手。

安全和效率作为支付体系监管的目标,是始终贯穿支付体系发展的主线。在支付体系发展不同的阶段,或者同一阶段不同的支付体系组成部分,安全与效率的要求各自有所侧重,需要审时度势、正确抉择。总体上看,两者既对立又统一,安全是支付信心的保证,效率是支付体系发展的动力。安全和效率相辅相成,不可偏执偏废。只讲效率不顾安全,将使消费者资金安全、市场主体甚至整个行业暴露在巨大风险中。然而,世界上没有绝对的安全,过度地附加安全措施而不考虑效率,可能给正常的支付活动造成负面影响,甚至扼杀创新。在个人银行账户和支付账户实施分类管理中,人民银行很好地处理了安全与效率的关系,既不简单地从强化安全角度出发限制银行和支付机构的业务创新,也没有因为片面追求便捷和效率而全部实现网上开户,从而维护了账户实名制的根基,为平衡安全和效率打下了制度基础。

支付系统建设和法规制度建设都是支付体系建设的重要内容,是支付体系安全运行的重要支撑,两者缺一不可。系统建设属于“硬件”,是业务处理的基础平台;法规制度建设看似属于“软环境”,但却具有消除不确定性的法律保障作用。长期以来,我国支付清算系统建设和法规制度建设齐头并进,其中支付清算系统建设以“一年建设一个系统”的中国速度快速推进,在较短时间内跻身世界先进水平。2012年以来,人民银行统筹兼顾国内支付和跨境支付安排,不断完善我国支付清算系统。2013年10月我国第二代支付系统切换上线,建立起国内社会资金流转的网络中枢;2015年10月人民币跨境支付系统(CIPS)投产上线,铺设起跨境资金流转的大动脉,标志着我国跨境支付安排取得重大进展,金融市场基础设施建设再上新台阶。在大规模系统建设的同时,支付领域的法规制度不断完善,形成了以《中国人民银行法》为统领、以《票据法》《个人存款账户实名制规定》等为基础的法规制度体系。目前,人民银行正在开展支付、清算、结算领域的基础立法研究,为实现结算最终性和轧差法律法规安排做好准备。

顺应电子支付新趋势

作为我国非现金支付工具创新的催化者,人民银行坚持“资源节约、低碳环保”的先进理念,推动非现金支付工具从传统的纸质票据、卡基支付快速向绿色支付、电子支付转变,以互联网支付、移动支付等为代表的新兴电子支付成为非现金支付工具的发展方向,电子支付与社会公众的生产生活广泛融合,生活场景化应用越来越丰富。电子支付的扩大普及,有利于改善客户体验,实现随时随地随心支付;有利于降低社会交易成本,提高支付服务效率;有利于促进消费,拉动经济增长。研究表明,电子支付在一个国家消费总支付中的比重每增加10%,能带动GDP增长0.5%。

在票据电子化方面,为了加快电子商业汇票对纸质汇票的替代步伐,防范纸质票据使用风险,自2017年1月1日和2018年1月1日起,人民银行分别对单张出票金额300万元和100万元以上的纸质商业汇票作出限制使用要求。在网络支付和移动支付方面,为顺应网络支付业务的井喷式爆发,人民银行出台相应政策和措施大力规范并促进网络支付业务健康发展。2013~2016年,支付机构网络支付业务总量从193.46亿笔增长到1639.02亿笔,金额从10.40万亿元增长到99.27万亿元,年复合增长率分别达到103.86%、112.10%。结合国内外移动支付行业最新发展趋势,人民银行指导中国银联创立“云闪付”移动支付品牌,进一步提高电子支付效率,丰富电子支付方式;为适应扫码技术的快速发展,指导中国支付清算协会制定行业自律规范,推动中国银联制定企业标准规范,保障条码支付安全。

在推动商业银行存款货币支付媒介电子化的同时,人民银行密切关注私营数字货币的迅猛发展,并成立专门团队,加强我国中央银行法定数字货币的研究探索,目前已经取得阶段性成果。研发法定数字货币,是人民银行落实绿色发展理念的重要项目,一旦推出,将彻底改变现有的货币发行模式,省却实物现金的印制、发行、保管、验点、销毁和回笼等环节,可以节约大量的社会成本,增加社会公众办理日常支付业务的便捷性和安全性。

谋划支付服务国际化

当前,我国金融领域的双向开放正在不断深化。支付服务领域是双向开放的重要阵地,双向开放也是支付行业适应我国开放型经济纵深发展的必然趋势。只有勇于双向开放,我国支付行业才能接受更高层次的检验和历练,不断提高国际竞争力,更好地服务“走出去”战略和“一带一路”倡议实施。人民银行积极落实党中央、国务院工作部署,统筹兼顾国际国内两个市场,稳妥实施“走进来”,加快推动“走出去”。在“走进来”方面,贯彻落实《国务院关于实施银行卡清算机构准入管理的决定》,会同银监会发布《银行卡清算机构管理办法》,细化国内国外银行卡清算机构的准入程序,有序推进银行卡清算市场开放;发布《关于促进银行卡清算市场健康发展的意见》,大力促进清算市场机制完善,提升清算机构国际竞争力。加快推进电子支付领域的对外开放,吸引外资参与我国电子支付业务的发展和竞争。

“走出去”是我国支付行业具备并保持国际领先水平的必由之路。当前,我国支付行业已经成为全球最活跃的区域支付力量,比以往任何时期都更有能力参与国际竞争。面对难得的全球发展机遇,人民银行积极支持我国支付行业“走出去”,坚持国内发展与国际拓展两手抓、两手硬,与国内支付体系建设工作同筹划、同部署、同推进,鼓励越来越多的市场主体布局全球支付市场,加快境外市场拓展;支持支付服务、技术、标准的对外输出,抢占支付行业全球发展的更多“制高点”。在零售支付方面,中国银联已经在“一带一路”沿线80%以上的国家和地区实现银联卡受理,与俄罗斯、中亚和东南亚多个国家开展发卡合作,基于银联卡网络积极开拓移动支付等新兴业务领域。同时,中国银联还积极推动技术标准、系统建设等深度合作,向亚洲支付网络联盟(APN)授权银联芯片卡技术标准,参与建设老挝、泰国等国家银行卡支付网络。技术和标准的对外输出,标志着我国支付行业的零售支付国际标准建设实现“开门红”。此外,一些支付机构的境外拓展也不断发力,例如,支付宝凭借资本输出和支付服务输出,已经登陆欧美和亚洲多个国家和地区。在大额支付方面,人民币跨境支付系统(CIPS)参与者规模不断扩大,截至2017年5月底,共有28家境内外直接参与者、574家间接参与者,服务延伸至85个国家和地区,其中支持“一带一路”沿线国家41个,助力“一带一路”建设的纽带作用日益显现。

在鼓励、支持市场主体“走出去”的同时,人民银行作为全球支付、清算、结算领域最主要的组织“支付与市场基础设施委员会”(CPMI)的正式成员,积极参加全球支付行业治理,巩固和加强与CPMI、东亚及太平洋(601099)地区中央银行行长会议组织、东南亚中央银行组织、东南亚国家联盟、中欧双边会、G20等的多边或双边关系,深化和拓宽支付结算国际事务的参与度,传播中国做法和经验,不断提升中国的话语权,为我国支付行业“走出去”保驾护航。

强化社会责任履行

作为国家金融体系的重要组成部分,我国支付体系植根于我国经济社会发展的土壤,在发展中坚持为了人民、依靠人民,发展成果由人民共享。作为支付体系的监督者,人民银行自始至终都将保护金融服务消费者的合法权益放在心坎里、写在制度中、落实在行动上。

针对近年来电信网络新型违法犯罪活动猖獗的势头,人民银行全面贯彻党中央、国务院领导同志重要批示指示精神,认真梳理电信网络诈骗暴露出的支付环节问题,于2016年10月印发了《关于加强支付结算管理 防范电信网络新型违法犯罪有关事项的通知》,从强化账户实名制、加强转账管理等方面提出了延迟ATM转账到账时间等20项具体措施,并组织支付行业压实责任、改造系统、优化流程、扩大宣传和做好检查,筑牢金融业支付结算安全防线,坚决阻断电信网络诈骗的资金转移通道,为社会各界合力围剿电信网络诈骗作出了重要贡献,有效维护了社会公众财产安全。截至2017年4月底,银行为个人撤销ATM电信网络诈骗转账1364笔,为群众直接挽回资金损失1484.13万元;银行和支付机构拒绝异常开户申请14.77万人次;暂停和撤销多人共用同一电话号码且无法说明合理性的账户1509万户。会同公安等部门建立电信网络新型违法犯罪涉案账户紧急止付和快速冻结机制,建成运行“电信网络新型违法犯罪交易风险事件管理平台”,直连公安部门,大幅提升公安机关查询、止付和冻结涉案账户的效率,有效切断电信诈骗资金链。到2017年5月底,全国共有3833家银行和118家支付机构接入,办理查询、止付和冻结业务299.32万笔,最大一笔止付金额达到2亿元,成效立竿见影。除此之外,人民银行还多次联合相关部门开展非法买卖银行卡信息专项整治行动,斩断银行卡信息买卖的“黑手”,保护好公众用卡安全与合法权益。

我国支付行业体量大,供需参与主体广泛。随着越来越多的支付机构进入市场,我国的支付服务供给主体徒增,除了传统4000多家银行业金融机构、200多家财务公司和3家特许清算机构外,新增近260家支付机构;与此同时,支付服务的需求主体也爆炸式增长,在互联网金融强力撬动下,我国广大“长尾客户”作为需求主体加入到我国支付服务市场。支付市场急剧扩张,造成了点多面广的风险防范问题。人民银行作为支付市场的主要监管者,既要督促供给主体安全经营、可持续发展,又要保护需求主体作为金融消费者的合法权益不受侵害。为此,人民银行坚持共享、共治理念,在强化政府监管的同时,建立健全行业自律机制和社会监督机制,共同维护支付行业秩序和社会公众合法权益。2011年,人民银行推动成立了中国支付清算协会。几年来,在会员单位的大力支持下,支付清算协会积极履职,以服务会员与维护行业利益为宗旨,着力完善协会治理和内部建设,强化行业自律制度建设,规范行业发展,维护行业秩序,取得了显著成效。2016年,人民银行发布支付结算违法违规行为举报奖励制度,并指导中国支付清算协会制定实施细则、开发建设运行举报平台,受理社会举报,将支付违规行为置于社会监督之中。截至2017年5月底,举报平台累计收到举报3058件,受理合规举报898件。

安全、高效的支付体系产生了强大的经济效益和社会效益,不仅加速资金周转,衔接微观主体产供销活动,还刺激消费,拉动经济增长;不仅畅通货币政策,还维护金融稳定、促进金融服务创新;不仅促进社会惩防体系建设和信用体系建设,还有利于推动公共服务均等化和国家重大政策与战略的实施。同时,支付服务对民生领域极为重要,支付体系现代化发展成果使广大单位和社会公众普遍受益。截至2016年底,全国人均个人银行结算账户6个,人均持有银行卡4.47张,2016年卡均消费9593元;人民银行支付系统日均处理业务2354万笔、金额15万亿元;农村地区人均个人银行结算账户3.91个,人均持有银行卡2.8张;农村地区助农取款服务点98.34万个,办理支付业务(包括取款、汇款、代理缴费)4.95亿笔,金额4247.78亿元;助农取款服务点覆盖村级行政区53.17万个,村级行政区覆盖率超90%,村均拥有量为1.8个,农村居民足不出村即可办理基础金融业务,逐渐享受到了和城市居民同样的基本金融服务。

支付体系建设任重道远

我国支付体系的发展成果,得益于党中央、国务院对国家支付体系建设的坚强领导,得益于我国波澜壮阔的金融经济社会改革实践,得益于我们走中国特色支付体系发展道路的高度自信。展望未来,我国支付体系建设任重道远。下一步,人民银行将继续贯彻落实党中央、国务院工作部署,完善支付体系改革发展,促进支付体系平稳运行,保障经济社会改革稳步推进,以优异成绩迎接党的十九大胜利召开。

一是坚持问题导向,恪守底线思维,把防范支付风险放在更加重要的位置,把清理打击无证经营支付业务作为当前支付领域最紧迫、最首要的任务,防范市场乱象反弹,坚决维护支付服务市场秩序。二是继续完善和落实顶层设计,引领支付行业发展变革,着力提升支付服务法规制度层级和科学监管水平,解决支付清算结算领域的关键法律问题。三是统筹国内与跨境支付安排一体化发展,落实《网络安全法》要求,强化金融支付领域关键信息基础设施重点保护;狠抓安全生产管理,保障支付与市场基础设施安全运行;优化系统功能,竭诚提高服务效率。四是深入研究金融科技对支付体系等的实质影响,做好我国金融科技发展战略规划和政策指引;鼓励金融科技和监管科技应用,大力推动支付行业创新和支付监管创新。五是加快金融普惠进程,助力精准扶贫,最大限度地共享支付体系发展成果;夯实金融消费者权益保护工作,使先进支付服务的共享更安全、更放心。六是鼓励和支持支付行业“走出去”,布局全球支付市场,提高我国支付行业全球化发展的竞争力,服务和推动“一带一路”建设。积极参与支付行业国际治理,深化支付监管国际合作。


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