作者 / 岳彩申 西南政法大学副校长、教授、博士生导师

来源 / 《当代金融家》杂志2018年第4期

导读

从2008年金融危机爆发后主要发达国家的应对可以看到，在金融领域实施统一监管国家的各个支付系统之间的联动性较好，监管机构对系统中的风险判断更加准确，对相关系统的风险预警更加及时，采取的应对措施更加有效，令这些国家应对金融风险的能力更强。

正文

狭义的支付结算是指单位、个人在社会经济活动中使用票据、信用卡和汇兑、托收承付、委托收款等结算方式进行货币给付及其资金结算的行为。在互联网时代，金融要素市场化、金融主体多元化、金融产品多样化的趋势正被不断强化，移动化、云计算、大数据等金融科技的发展正引发支付结算发生重大变化，金融业的严格分工和专业特性逐步弱化。在加强监管和风险防范的背景下，讨论支付结算的统一监管问题，是引导和保障互联网时代支付结算健康运行的迫切需要，也是完善和创新支付结算监管制度的内在需求。

互联网时代支付结算发展的新特征

随着互联网的广泛运用，支付结算体系已经发生了根本性变革，呈现出以下特点。

首先，支付结算的内涵大大扩张，狭义的概念已经无法满足经济社会的实际需求。

从支付结算的形式来看，除了使用票据、信用卡和汇兑、托收承付、委托收款等结算方式进行货币给付及其资金结算之外，依托互联网还发展出虚拟货币支付等新型支付结算。从业务类型上看，除了以银行为代表的传统金融机构的支付外，还发展出非金融机构支付，具体包括货币汇兑、互联网支付、移动电话支付、固定电话支付、数字电视支付等不同类型。从业务范围上看，跨境支付大量增加。这些新变化大大拓展了支付结算的内涵，支付结算变得更加复杂。

其次，支付结算体系涵盖了支付系统、支付结算机构、支付结算工具以及支付服务组织等是金融市场基础设施的重要组成部分。

具体包括重要支付系统、中央证券存管、证券结算系统、中央对手、交易数据库等类型，在促进金融健康发展和有效防控风险方面不可或缺。支付结算的创新性和科技化特征更加突出，为防范区域性、系统性金融风险和保障支付结算体系平稳运行带来困难。

再次，支付业务结构正在发生深刻变化。

根据人行发布的《2017年支付体系运行总体情况》，全国支付体系运行平稳，社会资金交易规模不断扩大，支付业务量保持稳步增长，移动支付业务量保持较快增长。其中，移动支付业务375.52亿笔，金额总计202.93万亿元，同比分别增长46.06%和28.80%。非银行支付机构发生网络支付业务2867.47亿笔，金额总计143.26万亿元，同比分别增长74.95%和44.32%。据估计，2015 年我国互联网支付结算金额达到 27 万亿元，已经跃居全球第一，支付结算小额化、移动化、零散化现象更加明显，相较传统金融机构大额支付，小额、移动支付不仅为社会个体的生活提供了极大便利，同时也推进着支付业务深层次、结构性变革。

最后，互联网的应用降低了金融产品创新和推广的成本，各类金融业务结合得更加紧密。

从业人员跨界交流和从事交叉行业比以往更加容易，从分业经营逐步转向混业经营成为趋势，金融业的严格分工正在逐步被打破，支付结算监管的边界更加模糊。

支付结算传统分业监管的局限

传统监管组织结构可以归纳为两个基本模式：统一监管模式和多边监管模式。统一监管模式由统一的机构实施对所有金融机构、金融产品和金融市场的监管，监管者不仅要对金融安全和稳定负责，防范和化解系统风险，还要对金融机构的审慎经营、商业行为实施全面监管。多边监管模式则由多个机构实施对不同金融产品、不同金融机构和不同金融市场的监管，监管机构间没有隶属关系，各自在其权属范围内履行监管职责。我国自20世纪初对金融业采取分业监管模式以来，对支付结算也采取同样的模式，主要解决资金存管风险、信用风险、流动性风险、技术风险等风险。然而从20世纪90年代中期开始，随着计算机互联网在金融领域广泛使用，特别是进入21世纪后，电子计算机硬件和软件的双重升级推动金融业迅猛发展，金融创新产品层出不穷，各类金融业之间的严格区分被打破，逐步由分业经营向综合经营发展，对传统分业监管模式产生挑战，影响支付结算的监管问题。

一是互联网时代的支付结算工具的多样化和平台化特性，对分业监管产生了极大挑战。

分业监管不仅增加了监管成本，官僚化的机构设置和对业务的陈旧观念也常常剥夺人们的学习能力和工作的能动性，与互联网时代的金融创新能力极不匹配。实践中，从事支付结算和资金结算的中介机构包括经过人行批准的非银行金融机构和其他中介机构，有些已经开始从事综合经营，这些机构的人员很多身兼数职。为了应付监管部门的检查等工作，支付结算机构及其工作人员需要耗费大量精力用于制作报表和报告，极大地降低了工作效率。

二是传统支付监管无法适应金融创新对金融消费者隐私权保护的迫切需要。

科技创新带来了社会生活的便利化，但也导致了诸多问题：基于大数据的人像分析技术会不断还原消费者的基本特征。金融网络化与混业经营加大了用户信息泄露的风险;数字化、信息化的支付方式不断构建出一个虚拟的金融交易市场，互联网支付本质上是信息流的传送，这种交易行为完全以网络为载体，而互联网的开放性、平等性、共享性特征使得金融交易者包含基本情况、账户和资金信息等在内的信息面临被盗取、篡改、仿冒的风险，对金融消费者隐私权保护构成极大威胁。

三是反洗钱制度的建立以支付为基础，没有完善的支付制度必然会导致洗钱等现象的滋生蔓延。

以实名制为基石的支付制度在防范传统金融机构洗钱风险方面发挥了巨大作用，而互联网是以匿名制为基石而建立的，在此基础上建立的支付结算制度本身就存在着极大的洗钱风险隐患，也催生着较强的反洗钱合规要求。加之互联网支付的爆发式增长为互联网支付机构提供了海量基础数据，这是传统支付结算无法取得的优势，也呼唤着传统支付结算监管模式、监管理念的变革。

支付结算统一监管有助实现“帕累托最优”

从《支付结算办法》的规定可以看出，我国的支付结算体系是以人行为主导、银行为主体、非金融机构为辅助的体系架构。统一监管模式下，对监管机构而言，从宏观上可以推动精简机构和编制，助推金融体制改革，在微观上可以促进资源有效配置和个人能力的发挥。对从事支付结算业务的中介机构而言，单位及其员工既可以从事综合性业务，也可以按照各自的优势从事分业经营，享有更多经营自主权，减少人力浪费，也有助于培养高素质、综合型支付清算人才，将监管的负外部性降到最小。分业监管模式下，支付结算机构则会将成本尽可能转嫁给不特定的公众，而在局部形成奇怪的“负帕累托效率”，导致人人受损、几乎无人受益【帕累托效率(Pareto efficiency)是指资源分配的一种理想状态，假定固有的一群人和可分配的资源，在从一种分配状态到达另一种分配状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好】。

人民银行在1997年颁布《支付管理办法》，其后陆续出台相关规章和规范性文件，对支付结算实施相应管理，在规范支付结算行为、保障支付结算活动中当事人合法权益、加速资金周转和商品流通、促进社会主义市场经济发展等方面发挥了重要作用。目前我国支付结算统一监管面临的主要问题在于以下几个方面。

第一，《支付结算办法》已经颁布长达20余年时间。随着我国在互联网领域的支付结算业务迅速发展，《支付结算办法》所确立的监管体系没有及时将现实变化的影响纳入考量因素。这一方面是由我国成文法的固有特点决定的，另一方面则与官僚化的机构设置有很大关系，机构本身及其工作人员对于社会发展的反映落后于现实需求。国家在体制改革中注意到了这一点，近期将银监会和保监会整合的方案对于推动支付结算的统一监管具有十分积极的意义。

第二，虽然以《支付结算办法》为主的规范体系对支付结算作了较为系统的、详细的规定，但是该领域的法律体系仍然有待完善。《支付结算办法》属于人行颁布的部门规章，其他则多属于规范性文件，权威性需要进一步提高。而且规范调整的对象大多是从事支付结算业务的商业银行，较少涉及互联网时代的新支付结算机构。

从2008年金融危机爆发后主要发达国家的应对可以看到，在金融领域实施统一监管国家的各个支付系统之间的联动性较好，监管机构对系统中的风险判断更加准确，对相关系统的风险预警更加及时，采取的应对措施更加有效，令这些国家应对金融风险的能力更强。因此，2008年金融危机后，国际社会对构建高效、透明、规范、完整的支付结算规则体系十分重视并达成了广泛共识。支付结算体系委员会(CPSS)和国际证券监督管理委员会组织(IOSCO)的技术委员会于2012年联合发布《金融市场基础设施原则》，旨在促进支付结算系统等金融市场基础设施安全、高效、稳定运行。近年来，我国金融业混业经营的趋势日益明显，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中指出，要改革完善适应现代金融市场发展的金融监管框架。

2011年以来，在国际金融监管改革的大背景下，欧盟、英国借鉴国际金融稳定理事会、国际支付结算体系委员会和国际证监会组织的要求和标准，相继出台支付结算体系监管政策框架，或将支付结算体系监管作为金融监管改革的一项重要内容，强化支付结算监管的法律基础，提出更加严格的监管标准，扩大监管的机构和业务范围，一定程度上反映了今后一段时期支付结算体系监管改革的基本趋势。比如，美国在国际金融危机后对支付结算体系进行的一系列改革，加强了美联储作为美国中央银行的宏观审慎监管权，对我国支付结算体系监管框架的改革与完善具有借鉴意义。

对支付结算进行统一监管的政策建议

第一，尽快制定《支付结算法》，修改相关配套政策，完善法律体系，将互联网时代的新理念、新问题、新方法融入金融体制改革，制定适合中国国情和支付结算领域实际的法律。

这不仅有助于提升支付结算的法律地位，也有利于从顶层设计的高度重新设置各项制度，规范支付结算体系、支付结算机构、支付结算监管部门。我国已经将网络强国战略和大数据战略提升到国家战略高度，互联网时代的到来对支付结算的影响日益增强，用法律统一支付结算监管体系，适应支付结算国际化的需要，实现对支付结算监管和风险防范的全覆盖，巩固金融体制改革的成果，是贯彻落实量大国家战略的举措，具有深远意义。

法律制度的建立必须主动回应社会的需求，在未来的立法中，支付结算统一监管应将金融隐私权的保护置于与实现有效监管、维护金融稳定同等重要的程度。实现金融隐私权的保护，应处理好与反洗钱制度和国家征信制度体系建设的关系，在此基础上应明确支付结算过程中参与支付结算过程的客户尤其是互联网支付结算机构客户的隐私权范围，同时界定支付结算机构的义务包括对客户账户及其支付信息的保密义务及客户支付账户资产的保护义务等。应明确未经客户本人授权或法律规定，不得采集、分析、存储客户的支付信息和账户信息。支付结算机构应主动承担起保护其客户信息的首要责任。支付结算监管机构作为统一监管机构，在执法标准、执法手段、执法处罚方面应给予传统支付结算机构和互联网支付结算机构同等待遇，切实维护支付结算监管工作的严肃性、权威性、确定性、可执行性。

第二，建立支付结算安全预警制度。

通过立法建立各个系统的联动与协调机制，构建支付结算不良记录和不良行为预警的监管制度，将不良记录和不良行为预警与支付结算征信监管体系相结合，统一传统金融机构和互联网支付结算机构的支付结算标准。不断完善大额支付和可疑支付报告制度，落实对互联网支付结算机构的报告义务和反洗钱合规审查要求，实现传统支付结算机构与互联网支付结算机构之间的信息共享和风险提示，形成安全预警制度。以上，既有利于降低监管成本，也有利于预防系统性和区域性金融风险的发生。

第三，完善互联网支付结算机构的反洗钱合规审查。

按照现行反洗钱法律制度，传统金融机构客户及其账户信息基本能够实现一对一匹配，应明确账户的属性和归属。为解决交易资金流转的可追溯性，缩减洗钱行为存在的空间，可考虑利用区块链技术推进互联网支付结算机构的反洗钱工作。根据区块链分布式记账原理，商业银行可代理发行以区块链技术为基础的数字货币，以保证每笔资金在整个流转过程的留痕，便于追溯资金的来源和去向，为互联网支付结算统一监管下的反洗钱工作提了可资借鉴的工具。

第四，完善支付结算机构的市场退出机制。

支付结算机构统一监管必然要求不断完善支付结算机构的市场退出制度。互联网支付结算市场越是深入发展，越是需要不断完善支付结算市场退出。正常的市场退出才能保证支付结算质量和效率的提升，保证我国支付结算体系的国际竞争力。

第五，不断发挥支付结算行业协会自律机制作用。

行业协会自律作用的发挥为政府支付结算统一监管提供了有效补充和保障。应在完善我国支付结算监管制度的同时，加强政策沟通与协调，完善行业协会自律规则，强化行业协会会员自我管理、自我提高的意识，完善行业协会会员自律管理规则和流程，不断提高公司治理水平和治理能力，逐步推进精细化管理，保护社会公共利益、行业整体利益和消费者正当利益。

第六，不断完善社会监督。

社会力量的参与也是实现政府对支付结算行业监管的重要补充。鼓励对支付结算领域违法违规行为进行举报，有利于调动社会公众参与监管的主动性、积极性，自下而上推进支付结算行业的规范发展。因此，支付结算监管机构应制定或指导支付结算行业协会制定实施相应的操作细则，开发运行方便社会公众参与的相应平台，将支付结算机构的行为置于社会监督的阳光之下，以社会监督促进支付结算行业的规范发展。

第七，加强支付结算领域的国际合作。

互联网时代为资金的网络划付和流转提供了便利，也为洗钱、恐怖融资、电信诈骗等违法犯罪行为提供了在国别支付结算体系中进行监管套利的风险。因此，加强支付结算领域的国际合作，不仅是减少监管套利的必要条件，也是借鉴国外有益经验，提升我国支付结算体系的国际竞争力的现实需求。随着“一路一带”倡议地深入推进，“一路一带”沿线国家间的资金流动日益频繁，对支付结算的需求必然大幅增加。而为“一路一带”倡议提供强劲有力的跨境支付能力和支付体系支撑，不仅能为我国支付结算机构“走出去”提供便利条件，而且也能在支付结算体系的国际竞争中赢得先机，占据主动权，确保“一路一带”倡议的顺利实施。