近期，三大金融监管部门，人民银行、国家金融监管总局、证监会联合起草了《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法（征求意见稿）》（以下简称《管理办法》）。

《管理办法》制定背景包括落实《反洗钱法》有关规定的要求、应对反洗钱国际评估等。

落实《反洗钱法》要求

去年11月，全国人大常委会正式通过修订后的《反洗钱法》，并在2025年1月1日起已正式施行。

“新版”的《反洗钱法》进一步完善了包括客户尽职调查在内的反洗钱义务规定，突出基于风险开展客户尽职调查的工作导向。

《反洗钱法》要求，金融机构应按照规定建立客户尽职调查制度，不得为身份不明的客户提供服务或者与其进行交易，不得为客户开立匿名账户或者假名账户，不得为冒用他人身份的客户开立账户。

比如，当与客户建立业务关系或提供大额金融服务、有合理理由怀疑客户及其交易涉嫌洗钱、与此前获得的客户身份资料间存在疑问，《反洗钱法》要求金融机构开展客户尽职调查。按照要求，客户尽职调查还包括识别并采取合理措施核实客户及其背后受益所有人身份，了解客户建立业务关系和交易的目的。涉及较高洗钱风险的，则应当了解相关资金来源和用途。

显然，三大金融监管部门出台《管理办法》主要是明确、细化金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存有关规定。对政策性银行、商业银行、证券公司、期货公司、保险公司、支付机构等等不同类型的反洗钱义务机构，《管理办法》都提出了更具体的客户尽职调查要求。

例如，当支付机构出售记名预付卡或一次性出售不记名预付卡1万元以上时，需留存客户有效证件。银行、支付机构为特约商户提供收单服务，也应当对特约商户开展客户尽职调查，登记特约商户及负责人身份基本信息。

落实《反洗钱法》不光体现在《管理办法》的“要求”上，也同样体现在“未要求”上。

《反洗钱法》明确，金融机构根据不同的客户特征、交易活动、风险状况来进行客户尽职调查，而对于涉及较低洗钱风险的，金融机构应当根据情况简化客户尽职调查。

移动支付网注意到，此次《管理办法》并未提及此前“个人存取现金超5万元需登记资金来源”的要求。因此，“取现5万不用登记”自然成为公众此番关注的焦点。

根据2022年三大金融监管部门联合发布的规定，商业银行等金融机构为自然人客户办理单笔5万元以上现金存取时，需识别并核实客户身份，并登记资金的来源或用途。但该规定也引来诸多争议，部分用户认为该要求侵犯个人隐私且增加业务办理时的繁琐性，银行机构方面则需更多人工来核实资金来源，也可能导致效率下降，且实际操作中存在合规成本高、执行标准不一等问题。

《管理办法》取消了硬性规定，不再无差别地要求银行对普通现金存取业务进行登记，让反洗钱要求转向“风险为本”的管理。对风险等级较低的客户或业务、高风险客户和业务采取不同的要求。比如，现金汇款、实物贵金属买卖、票据兑付、金融产品销售等一次性金融服务，若交易金额超5万元的仍需登记客户身份信息。

移动支付网认为，反洗钱“风险为本”的管理更灵活实用，平衡了隐私与监管要求，能精准打击犯罪，也提升反洗钱效率。但另一方面，这也意味着金融机构需投入更多资源和技术，比如进行系统升级、加强数据治理等。

对于中小机构而言，或许也面临系统升级、科技投入的压力。就第三方支付行业来看，在整体市场规模下滑的趋势下，中小支付机构自然更加困难。

应对反洗钱国际评估

除了落实《反洗钱法》，做好反洗钱国际评估应对工作的要求也是《管理办法》出台的重要背景。

反洗钱国际评估是由FATF主导的全球性审查机制，旨在评估各国或地区在反洗钱、反恐怖融资及反扩散融资等方面的法律制度、执行效果及国际合作能力。评估的核心目标是推动各国落实FATF制定的国际标准，维护全球金融体系的安全与透明。

2019年，中国第四轮反洗钱和反恐怖融资互评估报告通过。总体上，FATF认可中国反洗钱体系的基础框架，但也指出了反洗钱处罚力度不足、特定非金融行业监管薄弱、自洗钱未单独入罪（2020年前）等问题。

到了2023年10月，FATF通过《中国反洗钱和反恐怖融资第四次强化后续报告》，认为中国反洗钱工作取得积极进展。经过4年整改，我国40项合规性指标的达标数量从22项提升至31项。

FATF定于2025年底至2027年初对中国开展第五轮反洗钱国际评估。在近年来反洗钱国际标准发生较大调整的情况下，第五轮评估工作自然有更高要求。参考FATF反洗钱国际标准，目前我国金融机构在简化尽职调查、持续尽职调查、受益所有人等方面的具体规定上与国际标准尚存差距。FATF新评估方法强调“风险为本”的动态监管，中国监管需展示对虚拟资产、跨境支付等新兴风险的应对能力。

不久前的6月，FATF第三十四届第三次全会在法国召开，通过了建议16（支付透明度）及释义，旨在提高跨境支付的安全性。这也是二十国集团关于提升跨境支付速度、降低费用、增强透明度倡议的重要组成部分。

三大金融监管部门出台的《管理办法》与FATF“风险为本”的监管理念一致，有助于中国反洗钱体系获得国际认可。比如针对跨境汇兑业务，《管理办法》要求金融机构完整传递汇款人信息，对单笔超5000元人民币的境外汇款必须核实客户身份。同时建立“黑名单”响应机制，要求金融机构及时对反洗钱特别预防名单主体采取管控措施。

对中国而言，第五轮评估既是制度完善的窗口，同样也是一个研究应对新兴洗钱风险的契机。