温信祥:强化支付监管,推动产业高质量发展


2022-9-5 14:55

编者按

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央统筹国内国际两个大局,出台了一系列重大方针政策,推出了一系列重大举措,推进了一系列重大工作,战胜了一系列重大风险挑战,开启了波澜壮阔的伟大奋斗历程,开创了中国特色社会主义事业新局面,推动党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革。党的十八大以来的十年也是新时代党领导下的金融业取得历史性成就的十年。这十年,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,我国金融业实现了新的跨越式发展。这十年,金融供给侧结构性改革持续深化,以我为主的货币政策稳健实施,金融与实体经济的良性循环逐步形成,防范化解重大金融风险取得重要成果,银行业保险业改革开放呈现新局面,资本市场全面深化改革取得重要突破,金融开放稳步扩大,跨境贸易和投融资更加便利。为巡礼式、全景式、全方位反映“非凡十年”的金融成就,本刊特别开设“奋进新征程建功新时代”专栏,全面展示新时代党领导下金融业的变革性实践、突破性进展、标志性成果,充分展现我国金融业踔厉奋发、笃行不怠的精神风貌,以实际行动迎接党的二十大胜利召开。

作者|温信祥「中国人民银行支付结算司司长」

文章|《中国金融》2022年第17期

支付体系是国民经济高速运转和经济金融稳定运行的重要基础,关乎全社会资金运转的安全与效率。党的十八大以来,在党中央的正确领导下,人民银行作为我国支付体系的组织者、监督者和重要建设者,始终坚持政治性、人民性和独立自主性,立足国内、面向国际,结合我国国情逐步构建了位居国际先进水平的支付体系。

建设一张四通八达的现代化支付网络

近十年来,人民银行始终致力于支付清算网络的建设和完善,以几乎一年一个系统的“中国速度”推动系统建设。2013年第二代大小额支付系统成功上线,提高了跨行资金清算效率和安全性;2014年在全国建成推广中央银行会计核算数据集中系统,实现了全国“一本账”;2015年人民币跨境支付系统(一期)正式运行,为境内外金融机构提供安全高效的人民币资金清结算服务;2017年网联清算平台启动运行,提升了跨机构资金清算透明度;2018年人民币跨境支付系统(二期)全面投产,实现对全球主要时区金融市场的全覆盖;2019年联合建成企业信息联网核查系统,为优化账户服务提供了有力支撑。这些系统共同构成一张大额支付与零售支付协同发展、国内支付与国际支付统筹兼顾的现代化支付清算网络体系,标志着我国支付体系建设已经处于世界领先水平。

国内方面,支付清算网络在资金循环的中枢地位日益突出,为促进我国经济金融发展和稳定发挥了重要作用。支付与市场基础设施委员会(CPMI)官网最新发布的2020年数据显示,我国支付系统业务处理金额898万亿美元,在27个成员中排名第二,仅次于美国(见图1)。多层次、广覆盖的支付清算网络也推动了支付产业的蓬勃发展,我国借记卡、ATM、POS机等多项数量指标均位居CPMI成员之首,为包括移动支付在内的当前及未来的全方位支付创新奠定了坚实基础。移动支付已成为新时代的一张“中国名片”,其方便、快捷和安全特性极大地提升了城乡居民的日常支付体验,也促进了数字经济的蓬勃发展。根据普华永道的消费者调查数据,我国移动支付使用率为86%,位居全球第一(见图2)。

国际方面,人民币跨境支付系统(CIPS)充分发挥跨境支付主渠道作用,系统功能日趋完善,业务范围不断扩展,服务水平持续提升,为构建国内国际双循环相互促进的新发展格局提供支持。截至2022年第一季度末,已接入76家直接参与者和1228家间接参与者,连接六大洲178个国家和地区,有力地促进人民币跨境使用,助力人民币国际化进程。银联卡已从国内走向世界,持续扩大国际区域重点市场和重点商户受理覆盖范围,网络已延伸至境外180个国家和地区供3500万商户,部分国内支付服务技术和标准陆续出海,成功打造我国自主银行卡品牌。

形成一套广泛覆盖的“金融户口本”

账户是开展金融活动的基本条件和汇集资金的主要渠道,金融机构开展业务需要依托账户,企业和个人获取金融服务同样离不开账户。账户承载了身份基础信息、金融资产信息等重要数据,已然成为了企业和个人的“金融户口本”。党的十八大以来,人民银行立足社会主义市场经济发展需求,与时俱进完善账户管理制度框架,为单位和个人日益增长的金融服务需求提供支持。

一是创新实施账户分级分类管理。2015年以来,为兼顾安全效率、促进金融创新、提升客户体验,人民银行持续推进账户分级分类管理。根据实名程度和账户定位,实施个人银行账户全面改革,构建以Ⅰ类户为主、Ⅱ类和Ⅲ类户为辅的个人银行账户体系,既满足了个人日益多样化、个性化的支付服务需求,也建立了账户间的资金安全屏障,更加有利于保障个人财产安全。

二是持续优化银行账户服务。为了贯彻落实“放管服”改革精神,人民银行于2019年7月全面取消企业银行账户许可,较国务院要求提前了5个月,有力地支持了营商环境改善。2019年,人民银行会同工信、税务、市场监管等部门,在4个月内建成上线企业信息联网核查系统,着力打破“信息孤岛”和“数据烟囱”。截至2022年第一季度末,213家接入系统的机构累计办理核查业务1.34亿笔。聚焦特定人群账户服务需求,提出优化高校毕业生和农民工等流动就业群体开户16条和小微企业账户服务18条措施,持续降门槛、减环节、提效率、防风险、优服务,2022年第一季度,企业开户同比增长14.2%,用时缩减为1~3天。

三是个人银行账户拥有率提升助力普惠金融。账户拥有率是国际社会衡量普惠金融的重要指标。当前,我国个人银行账户拥有率达95%以上。高比例的个人银行账户拥有率与全国近80万个助农取款服务点相结合,基本实现“人人有卡、家家有户、村村有服务”。

构筑一个安全高效的中央银行总账体系

现代金融体系主体结构是“中央银行—商业银行”双层体系。中央银行是“银行的银行”,最直接体现就是央行账户体系。作为一个国家的“金融总账”,央行账户体系是创造派生货币、实施货币政策、提供最终结算、维护金融稳定的重要载体,在现代金融体系运行中发挥着关键作用。一是提供“央行货币”作为记账单位。流通中的人民币现金,在中央银行账户中表现为央行负债,意味着它是以国家法律为支撑的中央银行信用。二是提供结算最终性。中央银行为商业银行开立账户,使用“央行货币”作为结算工具,完成跨行支付交易的结算。这种结算具有最终性,不可撤销,对支付体系的安全运行以及社会资金的高效流转具有重要意义。三是支撑货币政策实施。商业银行存款准备金存放在央行账户中,再贷款等数量型货币政策的实施需要通过央行账户以及央行运营的核心支付系统来实现。四是提供流动性支持通道。中央银行作为最后贷款人,通过央行账户为银行体系注入流动性,可以避免结算中出现僵局,保障支付基础设施顺利运行。特别是在市场承压时期,中央银行的最后贷款人作用对于维护金融稳定至关重要。

中央银行账户服务体系在完善过程中,先后经历了手工核算、计算机单机核算、区域网络化核算、全国网络化核算四个时期。2014年建成中央银行会计核算数据集中系统,以总账系统为核心形成了涵盖业务整合、数据分析、信息共享、资金归集等功能的中央银行账户全国“一本账”,为金融体系稳定大局提供了有力支撑。

截至2022年第一季度末,中央银行会计核算数据集中系统共为4774家法人机构开立存款账户,其中金融机构4472家、支付机构220家、金融基础设施11家、境外央行和国际组织71家;支持金融机构开通线上渠道办理各类中央银行会计核算业务,显著提升了偏远地区和县域农村金融机构“居家”服务水平;为99家商业银行开通资金归集服务,日均节约流动性超过150亿元;启用中期借贷便利(MLF)、常备借贷便利(SLF)和再贴现等业务的券款对付(DVP)结算方式,为货币政策工具精准发力、支持实体经济发展提供了有力支撑。

创设一套行之有效的治理工具

支付体系承载着社会资金的流动,其安全性和便捷性对社会治理意义重大。近年来,人民银行一方面坚持支付领域严监管高压态势,另一方面不断提高支付体系的便捷性和可得性,在强化支付体系安全的同时支持国家治理能力现代化建设。

一是深入推进电信网络诈骗和跨境赌博“资金链”治理。电信网络诈骗、跨境赌博严重危害人民群众生命财产安全,党中央高度重视相关领域的打击治理工作。作为负责涉赌涉诈“资金链”治理的牵头部门,人民银行制定了包括29项措施在内的工作方案,出硬招实招提升打击治理的整体性和系统性。为协助公安部门快速查询、止付、冻结涉案资金,人民银行组织建设电信网络诈骗资金查控平台,有效拦截涉案资金,最大程度为人民群众追赃挽损。组织商业银行、支付机构对公安机关认定的5.2万个非法买卖账户的单位和个人,实施5年不得新开户等惩戒。2021年,月均涉诈单位银行账户数量同比下降91%并保持低位运行,主要支付渠道可疑涉赌资金交易规模较年初继续显著下降,金融行业常态化反诈防赌治理格局逐渐形成。

二是坚持支付领域严监管态势。2016年以来,人民银行先后开展了6次分类评级工作,通过不予续展、兼并重组、主动退出或强制注销等方式累计推动70余家机构退出市场,市场结构不断优化,支付机构全生命周期监管机制日益健全。从严从重查处违法违规行为,自2012年开展执法检查以来,累计对违法违规机构罚没金额超11亿元。针对大型机构破坏公平竞争秩序的行为,人民银行及早研究并采取行动,组织建设网联清算平台,完成支付机构客户备付金全额集中存管,将社会资金纳入央行清算体系。2021年,网联清算平台处理业务6827.6亿笔、金额461.5万亿元;2022年第一季度末,支付机构集中交存备付金余额约19489亿元。深入贯彻党中央关于推动平台经济规范健康持续发展重大决策部署,人民银行积极督促大型平台企业有序对外开放支付接口和支付场景,切实保障消费者支付选择权。随着平台企业支付业务逐步回归本源,大型支付机构无序扩张趋势初步得到遏制。

三是建设助农取款服务点助力乡村振兴战略。开展农村支付环境建设有助于改善乡村治理水平、提升金融服务效率、促进社会公平。新世纪以来,国家“新农保”“新农合”以及其他惠农补贴等政策资金,主要通过银行卡等非现金方式发放,但在无银行网点的偏远农村如何支取成为难题。对此,推广银行卡助农取款服务,可使偏远农村居民足不出村便获得取款、转账、缴费等基础支付服务,从而打通国家支农惠农政策落地实施的“最后一公里”。人民银行于2011年在全国范围内推广银行卡助农取款服务,服务点业务功能逐步由单一取款业务拓展到取款、汇款、代理缴费等业务;如今,农村金融服务点通过“服务点+”模式,进一步加载了电商、保险、益农信息等综合性服务。截至2022年第一季度末,农村地区累计建成79.93万个助农取款服务点,以银行卡助农取款服务为主体的基础支付服务村级行政区覆盖率达99.62%。世界银行发布的报告显示,我国银行卡助农取款服务已成为“世界上规模最大的代理服务网络”。

推动支付体系高质量发展

我国支付体系发展的历史性成就,源自于党中央对支付体系建设的集中领导,得益于走中国特色支付体系发展道路的坚定自信,离不开产业各方的协作支持。站在新的历史起点,我国支付体系建设任重道远,使命光荣。下一步,人民银行将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引,全面贯彻落实党中央决策部署,恪守“支付为民”初心,不忘“支付强国”使命,不断提升服务管效能、优化服务供给,推动我国支付体系高质量发展,为建设现代化中央银行和服务经济民生提供更好支撑。

一是持续完善顶层设计,健全法规体系。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,依法执政是党治国理政的基本方式。支付领域要加快立法步伐,通过统一权威的法规制度,构建富有包容性的支付治理架构,强化市场主体合规能力建设,更好地适应支付市场发展需要。

二是强化支付监管,推动产业高质量发展。面对金融科技的快速发展,要加强现代科技在支付监管领域的应用,全面提升支付体系安全保障能力。建立统筹监管机制,发挥监管部门合力,突出全链条管理和穿透式监管,依法督促平台企业支付业务整改,系统治理跨境赌博、电信网络诈骗和非法支付活动“资金链”,维护好、发展好、保障好人民群众利益。

三是聚焦群众期盼,丰富支付服务供给。在数字经济背景下,分享经济、网络零售、移动支付等新技术新业态新模式不断涌现,深刻改变了中国社会生活的方方面面。数字经济发展离不开支付的基础支撑和创新推动。面对日益增长且多元的支付服务需求,要持续优化支付市场结构,改进银行账户服务,提升电子支付在公共服务、便民场景的通用性,保持我国移动支付全球领先的优势地位。

四是夯实基础设施保障,提升国际竞争实力。当前,新冠肺炎疫情影响仍在持续,外部环境更趋复杂和严峻性,百年未有之大变局加速演进。人民银行将坚持稳中求进的主基调,增强战略思维,加快支付体系建设,提高支付清算系统韧性,防范化解支付领域的风险隐患,持续提升我国在支付领域全球治理中的辐射力。

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