论法定数字货币跨境流动的挑战与制度构建


2021-7-9 9:14

摘要:法定数字货币摆脱了传统货币在跨境流动中主要依靠代理银行的模式,能够有效规避结算风险,克服成本高、效率低和透明度低的缺陷。在法定数字货币跨境流动的机制设计中,应将银行业体系的中心化和区块链技术的“去中心化”相结合,选择合适的跨境流动模式,并逐步深入。法定数字货币跨境流动也面临诸多挑战,包括“威胁”货币主权和现存国际货币体系、冲击银行业结构体系、与现有金融基础设施不兼容、保护隐私与控制国际货币犯罪之间存在张力、法律和监管规则滞后等。为此,各国应形成全新的货币制度理念和货币主权制度,适应传统银行业结构体系并调整央行和商业银行的职责与功能,建设具有互操作性的支付基础设施,制定新的相关货币法律规则,构建新的监管体系。

关键词:法定数字货币;跨境流动;支付基础设施;法律制度;监管合作

作者简介:卜学民,男,河北承德人,对外经济贸易大学法学院2018级博士研究生,主要研究方向:国际经济法。

正文摘读

目前,以比特币为代表的各种民间数字货币蓬勃发展,在跨境支付中占据一席之地,并具有颠覆传统货币体系的潜力。数字货币尽管能够借助数字技术克服传统货币的缺陷,形成高质量的金融创新,但这种创新属于破坏性创新。具体而言,数字货币自身面临巨大的不确定性且无法可依,不仅影响发行者所在国的传统货币系统,而且还可能影响全球货币体系的运行。在跨境支付领域,数字货币作为高效便捷支付工具的同时,其匿名性也为跨国洗钱等犯罪提供了便利。基于对民间数字货币风险和数字货币价值的认知,很多国家已加强对数字货币的监管,并对法定数字货币(Central Bank Digital Currency,以下简称CBDC)及其跨境流动开展了研究。根据国际清算银行(BIS)2021年1月的统计,全球65家受访央行中有超过86%正对CBDC进行研究或实验。另有如加拿大和新加坡的JasperUbin项目、香港和泰国的InthanonLionRock项目对CBDC进行了跨境交易联合研究。各国独立或联合研发CBDC是对民间数字货币无序、不规范发展的回应,也是对数字经济时代数字货币创新的顺应。目前各国的CBDC研发虽多处于概念验证和研发测试阶段,但CBDC及其跨境流动离我们已近在咫尺。与国内流通相比,CBDC跨境流动因涉及货币主权、监管差异和国际货币体系变革等问题而面临更多障碍,也由此产生了如何建设新的国际货币体系和支付基础设施、如何构建新的国际货币法律以及如何监管等一系列课题。

一、法定数字货币跨境流动的必要性

安全、高效和低成本是货币跨境流动的主要目标,传统货币跨境流动无法弥补各国货币管理体制差异、无法解决信息不对称问题、无法建立稳定的货币信任关系,因而不能同时实现上述目标。CBDC依靠分布式账本技术形成了新的点对点式货币跨境流动方案,能够克服传统货币跨境流动模式的不足,并有助于打击货币犯罪和保护用户隐私。

1.1传统货币跨境流动的弊端分析

传统货币跨境流动模式可以概括为三种:单一平台模式、互联模式和代理银行模式。单一平台模式要求结算发生在某跨国银行内部、交易双方分别在该跨国银行分支机构开户且该结算方式得到分支机构所在国家的法律和监管许可。由于这些条件难以同时被满足,这种模式并未得到广泛采用。互联模式要求国家间彼此开放银行系统的访问权限,但国家之间很少能实现此种合作。代理银行模式是目前跨境货币流动的主要模式,该模式主要依靠金融机构的全球布局来实现。具体而言,当交易双方各自的开户银行之间没有代理协议和往来账户时,两个开户行就需要寻找有业务联系且在对方国家银行有往来账户的其他银行代理跨境转账。这种模式在理论上可能会因寻找代理银行而产生无限长的代理链条,在实践中也较为复杂。在多年实践中,以银行代理为核心的货币跨境流动模式在安全、效率和成本等方面存在缺陷。

第一,货币跨境流动通常需要数天,效率较低。究其原因,一是不同国家营业时间难以重合;二是不同国家的支付结算体系、数据标准和处理要求均不一致,各国的结算系统不具备互操作性,银行无法高效地处理付款和自动对账;三是不同国家有着不同的监管标准。

第二,成本高昂。多重代理银行拉长了货币跨境流动的结算链条,资金每流经一家银行都意味着一次结算,而且这些银行均需要进行合规处理、流动性和抵押品管理以及数据格式处理和对账,这意味着用户交易成本、银行账户管理成本和合规成本的增加。

第三,存在安全风险。首先,存在信用风险。当受托银行在信用额度内向客户支付款项后,委托银行若破产,则受托银行需承受信用风险损失,不同国家的营业时间差异更加大了这一风险。其次,增加流动性风险。为了能够快速进行结算,银行需要预先跨多币种分配资金或有效进入外汇市场,从而导致银行的流动性风险增加,而跨境支付时间的延迟会使银行面临更大的流动性风险。最后,代理银行数量的减少将风险集中在提供代理银行服务的少数银行,使国际金融体系更加脆弱。据统计,从2011年到2018年,全球代理银行的数量下降了20%。

第四,增加了货币犯罪的监管难度。跨境结算涉及多个国家的银行,而每个国家的付款处理流程均不透明,这使得任一银行难以知晓当前付款状态,降低了反洗钱和反恐融资的及时性和有效性,加剧了非法融资的风险。

另外,银行间反洗钱系统与核心业务系统间存在对接障碍,系统难以实时发现异常交易,增加了对跨境货币犯罪的监管难度。

1.2法定数字货币跨境流动的机制与价值

CBDC是技术与货币的结合,除了数字化特征外,CBDC亦是央行的数字化负债,具有与纸币和央行存款等同、无需第三方即可直接交易的特征,具有价值尺度、流通手段、支付手段和价值贮藏等功能,是信用货币、加密货币、算法货币和智能货币。由此可以看出,CBDC能够发挥传统货币的全部功能,并具有独特的优势。

(1)法定数字货币的技术取向与现实方案

对CBDC的研究尚处于起步阶段,在探讨CBDC跨境流动的优势前,有必要先解决以下两个基本问题,以更好地理解CBDC的优势。

第一,CBDC是否必须采用区块链技术。区块链技术并非CBDC的必然选择,区块链技术和其他技术的不同在于对货币流转的监管和隐私保护的程度。基于区块链技术的CBDC能够更好地保护个人信息,实现对商业银行甚至是央行匿名条件下的货币流转。但是,目前区块链技术占用资源过多、应对不了规模交易,而且匿名化操作增加了洗钱等违法犯罪的风险。

不采用区块链技术则可以实现监管机构对货币流转的全面监管,加强对违法犯罪的打击力度,但在效率和成本上存在劣势。对此,本文认为,区块链技术的弊端可以通过技术研发和优化监管克服。我们应该以包容开放的态度接纳区块链技术,发挥区块链技术的上述优势。同时,在技术和制度上力求克服区块链技术的缺陷,最大限度的实现CBDC的价值。

第二,CBDC如何发行流通。这涉及两方面问题,一是CBDC的类型选择,其关键在于采用账户型还是价值型;二是CBDC如何流转,其关键在于是否需要央行和商业银行。

账户型CBDC与传统的银行账户类似,货币的流转需要央行和商业银行共同参与。不同在于,CBDC用户可以直接在央行开户,货币的流转可直接在用户之间实时完成,央行可直接监管CBDC,原则上无需商业银行的参与。这会使央行承担巨大的货币交易、兑付和监管压力,还会使央行面临传统上由商业银行面临的信用风险。因此,各国仍需沿用传统的“央行—商业银行”二元体系,即由央行发行CBDC,再经由商业银行流向社会,同时,央行需授权商业银行对账户进行管理,并监管货币流转。价值型CBDC需应用区块链技术。央行只负责发行和销毁CBDC。CBDC的流转与现金一样,仅在交易双方之间进行。价值型CBDC支持天然的跨国界转账,从而会降低商业银行的参与度,央行也无法有效监管货币流转。

出于降低和分散风险、调动商业银行积极性以加快服务创新和继续发挥商业银行辅助监管作用的考虑,在未来相当长的一段时间内,CBDC应该建立在账户型“央行—商业银行”二元体系框架内。应用账户型CBDC也不意味着完全抛弃价值型CBDC。价值型CBDC在系统开放性和隐私保护等方面的优势可以成为账户型CBDC的有益补充。我国CBDC以广义的货币账户为基础,同时支持银行账户松耦合功能,不需要银行账户就可以开立数字人民币钱包,并且支持小额离线支付,遵循“小额匿名、大额实名”的匿名可控原则,满足公众对匿名支付服务的需求。

(2)法定数字货币跨境流动的模式

CBDC跨境流动模式主要包括三种,这三种模式在技术方案、实施难度、潜在风险和价值等方面各不相同。

第一种为独立发行、相互合作模式,即由各国独立发行本国CBDC,然后通过跨国合作实现跨境流动。这种模式的难度在于,各国可能采用不同的技术方案、运营模式及监管政策而使得不同的CBDC难以兼容,因而各国之间需加强金融合作。这种合作需要一国央行给外国银行一定的访问权限,并使国家间的CBDC运行系统具备互操作性。总体而言,此模式还是一种初级模式,需要高昂的协作成本和开放的访问权限。

第二种是CBDC国际统一交易平台模式,即建立一个由各国共同管理的货币交易平台,央行为平台中的监管节点,商业银行为平台中的验证节点和支付接口提供者、管理者,CBDC跨境流动均由商业银行通过该平台进行。这种模式的优点是成本相对较低、效率高,后期的协作难度也较小,且有助于CBDC的进一步发展。但需要各国深入开展合作,就数字货币平台采用的技术方案、运营架构和模式、数据存储和传输语言、交易限额、监管方案和争议解决机制等达成广泛共识,并在建立平台时即将平台的可扩展性考虑在内,以应对未来货币种类的增加和交易规模的扩大。

第三种是全球通用数字货币模式,即由多国共同或由某一国际组织发行以一篮子货币为基础的全球通用CBDC。这种模式以一篮子货币为基础,既能够克服金本位制中黄金总量不足的缺陷,也有助于各国共同防止主权信用货币滥发,并且官方的全球通用数字货币比Libra更易为各国接受。其问题是没有全球中央银行就不可能有真正意义和法定意义上的全球货币。

并且各国利益极难协调,还因可能遏制美元霸权而受到抵制和破坏,因此,这种模式必定困难重重。

以上三种模式的变革程度不同,难度也不同。在初期,各国可能会开发本国CBDC流通体系或者将CBDC纳入传统的支付体系,同时对国外金融机构开放访问权限,之后通过国际合作构建统一的交易平台。也可能一开始就通过国际合作搭建跨国交易平台。综合来看,无论从效率、成本还是从长期的国际合作的角度考虑,CBDC国际统一交易平台模式都更具有可能性和可行性。而全球通用数字货币模式需要克服太多障碍,在中短期内不具有现实性。

(3)法定数字货币跨境流动的优势

CBDC与传统货币的跨境支付结算方式相比,主要在技术方案和货币形式、交易结构与方式不同、货币流通管理方式和难度等方面不同。这使得CBDC能够弥补传统货币跨境流动存在的缺陷。

第一,结算风险显著降低。CBDC依靠非对称加密技术和智能合约技术将外汇交易中的两种数字货币嵌入同一算法程序,货币结算同时成功或者失败,不必担心付款后无法收到交易对手的款项,实现了真正的货币实时对付,降低了结算风险和流动性风险。即便CBDC不采取区块链和智能合约技术,无法自动交易,也可以通过其他方式降低结算风险。

第二,货币跨境流通的成本大幅降低。在CBDC的跨境流动中,必须存在的中间机构只有央行,用户直接在央行开设账户并获取CBDC钱包,实现数字货币的自我管理,而无须依靠传统的商业银行。即使仍需要通过商业银行支付,商业银行在其中也仅发挥托管职能。虽然各国仍会沿用二元流通模式,但参与每笔交易的商业银行数量会大幅减少,银行的合规和后台操作成本等也会下降。同时,CBDC跨境流动可实现交易数据自动对账和快速流转,商业银行在其中主要发挥交易验证作用。

第三,货币跨境流动更加高效。中介机构的减少意味着货币在银行滞留的时间显著缩短。更重要的是,通过国家间搭建起统一的CBDC交易平台,CBDC跨境交易几乎可以实现7×24小时交易。同时,在此平台内,在统一数据处理标准和协调各国监管要求后,货币跨境流动效率会全面提升。

第四,有助于打击跨境货币违法犯罪活动。CBDC具有唯一性、可记录与可追溯性,既能像纸币一样两两区分,又能够实现中心化的监管。CBDC的每一笔流转均会被记录在央行的分布式账本上,央行可对每一笔数字货币流转进行溯源性管理和穿透式监管,各国央行能够对货币流转全面监控,发现洗钱等犯罪行为,及时而有效地打击货币犯罪。

第五,提升用户的隐私保护程度。出于反洗钱等监管合规的需要,目前所有用户的数据由商业银行保管,而商业银行的数据泄露和滥用问题频发。应用CBDC后,可以做到将数据的管控集中于央行层面,商业银行可以通过加密算法技术验证与CBDC转移相关的数据,而无法获取与用户直接相关的关键数据,由此提升用户数据和隐私的安全程度。

二、法定数字货币跨境流动的困境

作为一种金融创新,CBDC尽管优势明显,但由于技术的颠覆性和不成熟、法律不完善等原因,CBDC跨境流动面临着诸多困境,分析并摆脱这些困境是实现CBDC跨境流动的前提。

2.1威胁一些国家货币主权和国际货币体系

第一,CBDC跨境流动因威胁其他国家货币主权而受到抵制。一些国家不具有采用CBDC的技术条件、支付基础设施和法律制度,而他国CBDC凭借安全、效率和成本的优势,进入这些国家后会冲击这些国家的金融市场和货币主权。一方面,他国CBDC进入本国市场会影响本国外汇管理和金融安全。在传统的银行体系中,跨境交易和外汇交易密不可分,而应用CBDC后,本国居民可以无须承担手续费和不利汇率预先买入他国CBDC,跨境交易和外汇交易相互分离,使该国货币被纳入竞争性外汇市场,从而加重本国受到国际货币金融市场的威胁。另一方面,他国CBDC进入本国市场会对本国货币形成货币替代。当本国居民均倾向于在跨国交易中使用他国CBDC时,则会部分甚至全面放弃持有和使用本国货币,最终形成他国CBDC对本国货币的替代,甚至还可能终结本国货币,对于金融体制不完善和金融监管能力较弱的国家而言尤其如此。这不但意味着本国的铸币税被逐渐侵蚀,还严重影响本国货币政策的独立性和外汇管理政策的有效实施,进而威胁到本国货币主权。

第二,CBDC会因冲击现有以美元为核心的国际货币体系而受到美国阻挠,并在短期内影响现有国际货币体系稳定性。一方面,面对美元霸权及传统国际货币体系的弊端,世界各国都在寻求一种更公平有效的国际货币体系。随着更多国家推行CBDC,各国之间的货币兑换不再必须将美元作为中间货币,也不需要承担着90%以上外汇交易的支付清算系统——纽约清算所银行同业支付系统(CHIPS),国际货币格局将朝着多极化方向发展。并且,如果通用CBDC得以实现,还将由此诞生一种超主权数字货币。除美国外,各国将会合作构建一种摆脱美元控制的国际货币格局。在此格局中,不存在一种主导性货币,国际货币秩序由世界各国按照公平、协商原则共同维护。美国一定不会放弃美元的霸权地位,会利用政治和经济手段继续维持美元统治地位,从而阻碍新的国际货币格局的形成,这增加了CBDC跨境流动的不确定性。

另一方面,国际货币秩序稳定性在短期内受到影响。CBDC具有显著的“正外部性”和“赢者通吃”特点。哪个国家率先应用能够在国际流通的CBDC,就会影响全球新的数字货币协议规则,并在未来货币竞争中处于领先地位。因而CBDC的出现必将引发新一轮主权国家之间数字货币的竞争。在此过程中,每有一国推行CBDC成功或者失败,都会在短期内影响货币汇兑安排和汇率,进而影响金融市场稳定。并且,为防止本国过度外币化,一些国家,特别是对CBDC持怀疑态度、不具备发行CBDC能力、本国居民不信任本国货币的国家,将会建立某种形式的资本管制。由于发行CBDC的国家货币总量相对固定,并且CBDC是货币本身,在当CBDC不被其他国家接受的情况下,只有传统电子货币在流通,全球货币流通总量将变少,这将会进一步引发全球货币结构失衡,进而引发全球汇率波动。另外,CBDC的出现还可能扩大各国跨境资本流动的空间,民众可以通过买卖CBDC实现资本非理性的大规模跨境转移,这可能会引发金融稳定、监管问题及国家安全问题。从而在短期内给一国的外汇管理和全球金融安全带来巨大风险。

2.2冲击银行业结构体系

商业银行一直是货币跨境流动的核心,但CBDC的应用会使这种结构体系发生巨变。以技术为驱动的CBDC的跨境流动虽不会完全去中介化,但也会减少代理银行数量。在此过程中,交易双方实现点对点的支付模式,央行大额清算体系将被自动清算机制代替。跨境支付、清算和结算过程会由央行主导,中介链条被压缩,支付清算结构由垂直化转向扁平化。在此模式下,可能实现“用户—用户”的货币交易结构,或依然遵循传统的“央行—商业银行”二元体系。如前所述,前者很难实现,而后者将使央行和商业银行的功能出现巨大变化。其一,央行的职责将更加重要。由于CBDC能够使央行直接获取货币流动信息,因而央行不仅需要通过商业银行监管,还需要直接监管CBDC的流通情况。其二,商业银行职能转变。商业银行的货币服务和管理作用会下降,会更多地承担CBDC发行和回笼的中转者和交易的验证者角色。这些功能变化不仅本身存在极大难度,而且还会产生新的风险。一是央行将承担着传统上由商业银行承担的职责,集银行职责于一身,央行将负担巨大的人力、财力支出,还会使金融风险更加集中并被放大。央行需要建设强大的CBDC系统,最大程度地保持系统可用性并保持系统弹性,否则将对金融和经济稳定构成一定威胁。二是CBDC由用户直接向央行申请,商业银行仅由央行授权后管理用户的数字货币账户,这很可能会使银行体系因存款资金由商业银行转移至央行而不稳定,更可能进一步导致商业银行面临挤兑的风险,从而转变为狭义银行。

2.3支付基础设施不兼容

支付基础设施是指为完成支付所需,具有共用性、基础性、载体性事物的总和。这些特性要求支付基础设施能够满足全球支付结算、数据管理的高效性、保证交易的有效性并注重透明度和信任机制建设。目前CBDC支付基础设施建设无法满足上述要求,主要原因在于各国有着各自不同的技术方案和监管考量,国家间的支付基础设施不兼容。

第一,在技术选择上,一些国家着眼于区块链技术,一些国家则更看重监管有效性,因而可能会选择移动支付、云计算、密码算法、安全芯片等技术,这些技术方案在底层架构、技术特点和互操作性上均有不同,这很可能使CBDC在技术上无法兼容。第二,在数据处理上,数据保存和处理要求无法兼容。如果各国分别建立一套不同的数据标准,则CBDC转移每经过一国,就意味着数据转化处理。数据保存和传输标准的不同无疑会影响货币交易速度和处理成本。同时,数据标准的差异会导致银行不得不手动收集、修复和转化支付数据以处理交易,从而给系统带来操作与合规风险。第三,在运行模式上,采用单层还是双层运营体系。采用仅在商业银行间流转的批发型CBDC还是面向公众的零售型CBDC涉及哪些主体能够直接参与CBDC的跨境流动,影响着货币的交易结构,也会影响不同主体的职责划分和监管安排。第四,在平台构建上,CBDC采用数个单一平台、跨平台合作还是建设统一的平台,平台的接口如何分配,平台如何扩展等问题直接影响了CBDC跨境流动,而且数个单一平台和跨平台合作方式本身就意味着在平台及其规则构建上存在需要深入协调的差异。

2.4保护隐私与控制国际货币犯罪之间存在张力

CBDC跨境流动中,隐私保护和控制国际货币犯罪是硬币之两面。

一方面,当一国注重保护隐私时,会倾向于采用价值型CBDC,即使采用账户型CBDC也会将用户个人信息设置为仅央行可见。但这难以有效控制货币犯罪,尤其是当各国无法全程协作监管时。具体而言,当一国采用价值型CBDC时,CBDC会表现出匿名跨国流通性特征。点对点交易结算方式会为洗钱提供更为便利的条件,资金的跨境套利也更容易逃避监管。

CBDC的点对点交易还会产生大量游离于金融体系之外的交易主体,加之区块链上的节点众多且没有确切的地理位置,能够轻易实现跨国转账。因此,价值型CBDC会成为洗钱和恐怖融资的工具。其他发行账户型CBDC国家的货币也将通过与该国货币交易间接成为货币犯罪工具。并且,发行价值型CBDC的国家越多,这种情况就会越严重。而在仅央行可见用户信息的账户型CBDC中,央行很难有充足的人力和物力监管所有跨境交货币易,无法有效监管国际货币犯罪。

另一方面,当各国注重打击跨国数字货币犯罪时,需要实现对CBDC跨境流动的全程监管,这需要金融机构获取个人信息以开展准入、监测、报告等行为,但这会使不可篡改、可溯源的交易信息为更多机构和个人所获取,从而可能导致比传统货币体系更严重的大规模信息泄露和侵权事件发生,对个人隐私形成巨大威胁。当各国通过政策法规等控制数据流动和加强隐私保护时,又会进一步造成CBDC跨境流动受阻、成本增加、效率降低。

2.5法律规则不完善

CBDC跨境流动尚属于新兴领域,而法律制定的谨慎性和滞后性导致了规则不完善,制约着CBDC跨境流动的发展,这主要表现为以下方面。

第一,基础性法律规则缺乏供给。首先,CBDC的法律定位和性质不明。目前,大多数国家的银行法都缺少关于央行发行CBDC的规定。有的国家只规定了央行可以发行纸币和硬币,法定货币也仅包括纸币和硬币。从文义解释上说,CBDC尚不属于法定货币,而且与电子货币不同,CBDC是货币本身,而电子货币则是纸币和硬币的电子化形式。因此,无法将电子货币的流通依据适用于CBDC。其次,由CBDC所引起的新型的权利义务关系尚缺少法律规定。相比于传统货币,CBDC流动中央行和用户的关系更为直接,商业银行则更多发挥管理职能,无法在基于传统的投资关系将用户资金再投资。在CBDC跨境流动中,还会涉及多国银行、跨国银行的职责确定问题,会使这一问题更加复杂。再次,隐私保护规则缺失。CBDC的交易过程中的大量个人数据属于个人所有,但这些数据会为银行等金融机构所获取,并存在大规模泄露的可能,而目前尚不存在关于如何在CBDC流通中保护个人数据和隐私的法律规则。最后,CBDC结算的最终性无法律规定。在未来,各国CBDC大多以区块链为底层技术。由于区块链技术下的交易借助各验证节点的反复验证后才会最终确定下来,已经过验证并打包成区块的交易有可能被后来的交易推翻,甚至受到51%算力的攻击而被强行推翻。这会带来一个问题,即货币交易可能不具有最终性,这为CBDC跨境流动埋下了安全隐患,需要法律的回应。

第二,纠纷解决规则缺失。如前所述,由于并非各国均能接受和发行CBDC,CBDC的汇率可能波动更大,成员国汇兑义务的履行也会受到影响,而且还面临着各国在统一平台上交易货币的延迟、失败和被撤销等情形。为应对这些问题,需要建立更完善并具有可行性的纠纷解决规则。目前国际货币流通的纠纷解决主要依据《国际货币基金协定》。由于国际货币基金组织(IMF)的磋商及其结果不具有强制性,也无法律约束力,且该协定对是否违反汇率义务缺乏明晰的判断标准,因此国际货币基金组织在纠纷解决上实则是有心无力。

2.6监管规则不一致

监管规则不一致是传统货币跨境流动的主要障碍,在CBDC跨境流动中仍然存在同样的问题。在未来CBDC跨境流动的实践中,一方面,监管规则的不一致会导致被监管主体不得不为了满足不同国家的监管要求而陷入重复监管,增加合规成本和监管成本,也降低了CBDC跨境流动的效率。另一方面,监管规则的不一致也不利于CBDC跨境流动监管的执法。跨境执法不仅要求同一行为在不同国家双重违法,还需要国家间提供信息、承认对方执法有效性等一系列执法问题。而且,信息披露程度和透明度的差异很可能会造成跨境执法的高成本和滞后性。

三、法定数字货币跨境流动的制度构建

各国在一开始就要树立包容、开放和合作的制度理念,建立完善的支付基础设施和法律、监管制度,为实现CBDC跨境流动提供理论指导和现实规则,以应对CBDC对货币体系的冲击和实现CBDC的最大价值。

3.1形成新的货币制度理念和货币主权制度

CBDC是惠及各国的未来货币形态,未来的国际货币体系应以更加开放、公平和高效的价值面向接纳CBDC。为此,需要先从宏观制度层面入手,革新全球货币制度理念和货币主权制度。

(1)形成新的货币制度理念

各国需要转变理念,在坚持和维护货币主权的前提下开展货币金融制度的合作共治。CBDC会使各国金融开放更具被动性,但无法消弭各国货币主权,也无法改变各国维护货币主权的政策。同时,面对CBDC对本国货币的冲击,各国需要加强制度建设、着力发展科技紧跟时代潮流,并开展国际合作,在平等互利的基础上达成国家和央行层面的协议,促进CBDC的跨境流动。

打造更公平、稳定和可持续的国际货币体系。一方面,各国应该发展脱离霸权货币的国际货币体系,尤其是要摆脱以美元作为中间货币的国际货币兑换方式,发展国家间货币直接报价和公平兑换的机制。此外,各国应该实现货币储备的多元化,摆脱美元一家独大的地位,降低美元随意贬值对其他国家的影响。另一方面,各国应保障发展中国家的话语权,提升发展中国家在新的国际货币体系中的地位,尤其是在国际货币基金组织和世界银行等国际组织中的参与和表决权,使发展中国家深入参与到新的国际货币体系中,建构惠及各国的公平的国际货币体系。

(2)在上述理念指导下,各国根据CBDC跨境流动的需要,建立更加完善和开放的货币制度

第一,强化货币法律制度建设以维护货币主权。CBDC的跨境流动会最先冲击货币法律制度不健全国家的货币主权,对其货币发行和流通秩序、汇率和外汇管理权力造成负面影响。这些国家应该增强自身货币制度的管理和适应能力,建立灵活的货币流通、汇率和外汇管理法律,防止CBDC对本国货币秩序的冲击。货币金融制度完善的国家需要承担更多的国际义务,建立完善的CBDC国际规则和制度,并有义务帮助其他国家完善货币金融制度,从而在更加公平的基础上促进各国实现货币主权维护和货币市场开放。

第二,着力提升货币科技化和智能化水平。货币的数字化和智能化是大势所趋。各国应着力提升货币的科技化和智能化水平,向更高质量和层次的货币形态看齐,加强货币的技术水平,实现货币智能发行、交易和管理。监管部门和金融机构也应顺应市场变化、转变业务模式,树立科技和服务意识,更好地监管和服务金融市场。这既有助于防止他国CBDC以科技化手段对本国货币的代替,维护本国货币主权,也有助于提升本国货币的国际影响力和竞争力。

第三,防止针对CBDC的外汇管制。对他国货币的认可的根本在于对该国国家主权的承认,而不在于货币形式。CBDC与传统货币一样,是以一国主权背书的信用货币,背后以强大的国家实力为支撑。只要管理得当,他国CBDC进入本国市场有助于促进本国货币科技化水平、管理水平以及货币国际化程度和国际地位的提升。各国不应仅因是数字化货币而强化外汇管理,应对他国CBDC的国际流通予以官方层面认可,并根据实际需求进行兑换。同时,为保证本国货币秩序可控,国家间应该通过合作的方式监管外国CBDC在一国的流通情况,防范这些CBDC的大规模私下流通和非正常交易对货币主权的威胁。

第四,通过平等地让渡和共享部分货币主权防止无形的货币主权侵蚀。让渡和共享的本质是行使国家货币主权的表现,目的是换取更大的国家利益,并没有损害国家主权。在CBDC跨境流动中,各国已不可能保有传统意义上的完全货币自主权,货币的发行、流通、汇率等必然受到国际社会的影响。因此,各国应在一定程度上有计划、有组织地自愿让渡和共享货币主权,这不仅会在更高层面上维护国家利益和货币主权,还有利于防止无形的货币主权侵蚀。

3.2适应传统银行业结构体系,同时调整央行和商业银行的职责与功能

CBDC对银行业存在破坏性创新,需要从两方面予以应对。一方面,CBDC的发行和流通制度应该尽可能适应传统的银行业结构体系,减少对其冲击。CBDC实际上能够适应传统银行业结构。CBDC二元发行和流通制度在不颠覆传统体系的前提下开展制度、业务等方面的创新,既保证银行业结构稳定和高效运转,又能实现CBDC潜力。

另一方面,应调整银行业机构的业务和功能以适应CBDC。首先,从现金和电子货币到数字货币的跨越是技术的跨越。央行和商业银行须做好技术的开发、应用和更新,适应新技术对业务操作流程和业务结构带来的变化。其次,法律应调整央行和商业银行的职责和功能。对于央行而言,职责之一是要同时做好传统货币和CBDC的发行、交易和回笼管理工作,平衡二者之间的总体规模比例和国内外规模比例。出于保护个人交易隐私的考虑,商业银行无法获得CBDC的全部交易信息,因此央行的职责之二是付出更多人力和物力获取、分析货币流通信息,预防和追踪洗钱等货币犯罪。更重要的是,区块链技术若被采用,会直接影响央行的职能。在分布式CBDC货币清算平台上,央行不再是集账户管理、流动性优化和最终结算等职能于一身的中心节点,而是倾向于作为第三方认证机构在结算环节发挥关键作用。

对于商业银行而言,其传统存贷款业务、中介性质业务、货币运输业务会压缩,但要增强数字化服务能力,提供好信贷资讯服务。最后,商业银行需要注重拓展CBDC的应用范围和领域。商业银行应利用好CBDC零售方地位,彼此合作形成规模优势,积极拓展CBDC的应用领域。在国外,商业银行应积极为境内外分行构建基于区块链的跨行交易结算通路,加强境内外分行关于跨境交易结算业务的联动。这既能增强一国CBDC的国际竞争力,也有助于银行自身国际竞争力的提升。

3.3建设具有互操作性的支付基础设施

CBDC跨境流动的支付基础设施最重要的是系统的互操作性。系统间的互操作性不仅要求确保一国的CBDC支付系统和账户能够为本国和其他国家的CBDC交易提供服务,避免CBDC的跨系统适用障碍,还要求系统间能够自由交换数据、共享文件和使用协议相同的应用程序。另外,支付基础设施的技术兼容性和系统扩展性等也同样重要。

第一,在法律上保证技术兼容性。CBDC支付基础设施建设应具备国际眼光,加强国际合作,选择能够兼容的底层技术。尤其要注意的是,随着CBDC的国际化,一国所应用的技术应能够支持为他国央行和金融机构提供支付接口等服务,以实现各国国内CBDC系统的互联。

第二,在法律上规定支付系统的可扩展性。各国应在法律中规定支付系统的设计应尽可能使系统具备可扩展性,以容纳更多国家监管机构和金融机构作为系统内的交易方和验证节点,这既包括系统容纳节点的增加,以使更多国家参与到一国支付系统中来,也包括系统内交易规模和货币种类的增加,以适应未来大规模和多币种的CBDC交易。

第三,建立统一的数据处理标准。一方面需要满足并协调不同国家的数据法规要求,提取各国法规的最大公约数,并在此基础上增加合理和必要的附加条件。在无法协调一致时也需尽量降低数据在传输过程中的处理成本。另一方面要尽量保持数据的丰富性,使不同机构可以根据不同国家的合规要求提取数据,实现高效快捷的数据处理与传输。再一方面还需要建立一致的数据保存和传输格式标准以避免不同机构的格式转换操作。

3.4制定新的相关货币法律规则

第一,明确CBDC的合法性。合法性是发行CBDC的基础。货币发行属于公法行为,国家机关应该遵守“法无授权即为禁止”的基本原则。在发行CBDC之前,一国应该先修改国内银行法或制定单行法为CBDC提供法律基础。这能够提升他国对本国CBDC的认可度,推动本国CBDC的国际化,加快CBDC跨境流动进程。

第二,确定CBDC的央行负债性质。与传统的纸质货币和硬币不同,CBDC本身既不是物理实体,也不以物理实体为载体,而是以加密字符串为表现形式的数字化信息。在性质上不宜将CBDC定义为物权,因为依靠加密字符的CBDC属于虚拟财产,而虚拟财产受互联网、电子设备和网络运营商的影响,无法满足物权所具有的支配属性。CBDC也不同于电子货币,电子货币属于存款货币,是以商业银行信用为基础的投资,而CBDC则是货币本身,其法律性质只能基于中央银行与持有人的法律关系,属于央行的负债。用户和商业银行直接建立起管理与服务的法律关系,商业银行仅基于央行的授权而管理CBDC。因此,CBDC在性质上仍与传统货币一样属于随时可以转让的央行负债,用户的权利不受商业银行破产影响,不属于破产财产。

第三,规定CBDC流通中各主体的权利、义务和职责。央行的职权不仅是发行和销毁CBDC,还包括对CBDC的全面管理,其职权包括确保CBDC的顺利发行、流通和回笼,对货币流转进行监管,防范违法犯罪活动以及保护数字货币持有者的隐私。考虑实际可行性,央行可将这些权力部分授予给商业银行。商业银行需要承担公众在CBDC和传统货币之间兑换的职责,并承担央行授予的系统管理权和货币监管权,依法对交易进行服务、审核和监管。社会公众享有传统货币和数字货币互相兑换的权利,交易安全保障的权利,也承担着合法交易的义务。另外,各国应明确界定央行和商业银行在货币跨境流动中的地位和职责,彼此间通过国际协议或者央行间合作规范银行间权利义务关系。

第四,确定跨国货币结算的最终性时点。由于跨境数字货币交易的验证节点会是各国和跨国的主要金融机构,并且交易不受某一机构控制,因此验证节点作恶的可能性并不大。并且,随着技术的发展,交易的真实性和可信性会更强。因此,每一次验证后交易即应被视为最终性结算。对于可能存在的验证错误而导致的交易回转,则可以通过加强对验证节点监管、由验证节点交纳保证金以保证验证的真实性,或通过保险方式转移错误验证的风险。

第五,建立数据和隐私保护规则。一方面,应通过立法平衡数据隐私保护与货币流通和管理的关系。CBDC中的数据可分为一般数据和重要数据,一般数据不涉及个人隐私和国家、企业安全,可在必要时广泛共享。重要数据则需要采取加密技术等方式予以保护后才可传输。还应规定相关机构只有具备特殊权限或者经过批准才能获取这些数据。另一方面,各国应该在互相尊重和平等协商的基础上合作建立国际通行的、尽可能兼顾各国利益的CBDC数据和隐私保护规则,并形成国际标准。

第六,建立国际货币流通双轨制和系统衔接规则。每一次货币形态的变革都会出现两种或多种货币并行且持续相当长时间的情况。CBDC对传统货币的完全替代应该是经济规律的自然结果,网络发展、信任因素和试错因素等使得全球使用CBDC不可能一蹴而就,需要充分的转换时间。因此,一方面,各国应立法明确规定央行须同时运行传统货币和CBDC,保障公众对货币形式的选择权,使所有公众在国内和跨国交易中都享有货币使用权。另一方面,各国有义务保证CBDC和传统货币及时和无条件相互兑换,为CBDC在国家间流通提供充分的流动性。这既要求一国在CBDC运行系统中提供充足的服务接口或者建立发达的离岸交易网络,以保证货币能够及时被兑换,也要求一国发行的CBDC和传统货币数量保持合适的比例,以保持在外流通的CBDC和传统货币之间不会因其中之一被大量兑换而短缺,以致影响货币流通并造成汇率波动。在具体操作层面,CBDC和传统货币的双轨运行和相互兑换应由商业银行负责,因为这不仅能够充分利用传统货币系统的网络资源、减轻央行压力,还可以通过在不同商业银行之间建立的隔离机制防止整个货币流通体系的系统性风险。

第七,构建纠纷解决机制。目前,货币的纠纷解决规则是货币领域中十分薄弱的一环。不过,货币问题涉及国家金融主权和国际金融安全,建立统一的纠纷解决规则绝非易事。为此,应该探索并遵循合适的路径构建CBDC的国际货币纠纷解决规则。第一,在短期内,各国可通过备忘录、双边或者多边协定等形式约定纠纷的管辖和解决方式,给各国适应和修正的空间。同时,国际货币基金组织等国际组织应该在CBDC跨境流动方面开展深入研究,协调各CBDC发行国之间、发行国与非发行国之间的纠纷。在此阶段,应该重视国际货币流通和国际金融的安全和稳定。第二,在中短期内,在已有实践的基础上,国际货币基金组织等国际组织应该积极制定指引和规则等国际软法,指导各国在公平、合理和协作的基础上解决纠纷,各国也应积极遵守这些指引和规则,通过通行的国际指引和规则指导各国参与解决CBDC纠纷。第三,从长期来看,应该改革国际货币基金组织,或者在该机构下设立专门的CBDC委员会并建立新的治理机制和CBDC管理规则,实现国际软法的“硬化”。目前的国际货币基金组织争端处理机制过于薄弱,CBDC的流通是其独特的机会。国际货币基金组织应该抓住规范CBDC流动的机会构建新的纠纷解决规则,努力的方向应该是像世贸组织一样,建立专门有效的争端解决机构和争端解决规则,为各国的CBDC乃至所有货币纠纷提供解决方案。

3.5构建新的监管体系

(1)革新监管理念

监管理念的革新能够为CBDC跨境流动的进一步安全发展和创新提供良好的顶层设计,指导具体监管规则的制定和实践的运行。具体而言,这种监管理念革新是指在安全的前提下进行开放式监管,并给市场竞争留足空间。

第一,在安全前提下的创新。CBDC在实现其价值的同时面临着金融脱媒风险、外汇风险、操作性风险等。在此过程中,我们应将国际货币体系的安全作为前提,不可在没有安全保障时贸然创新。但同时,金融安全的第一不意味着金融安全的唯一。CBDC的创新尚处于初步阶段,切不可在监管层面因为惧怕任何风险,为CBDC跨境流动的发展设置诸多监管障碍,而是应该鼓励安全创新。

第二,实现市场化的开放式监管。对于金融创新,监管不应“一刀切”和一成不变,而应该是运动式的开放式监管。这里的开放式监管包括两方面含义。一方面,监管应不断调整。应不断适应现实需要,制定合理的CBDC跨境监管原则和规则,调整监管范围和重点,优化监管手段和方式,使被监管主体,尤其是国外的金融机构,不断适应监管,实现监管者、现实情况和被监管者的良性互动。另一方面,金融市场应不断开放。各国应该互相不断开放货币金融市场、开放货币系统访问权限以及使CBDC系统具有互操作性,为CBDC提供良好的开放式监管环境。

第三,给市场竞争留足空间。在开放式监管中,我们需要良好的市场竞争,商业银行等金融机构在CBDC跨境流动的竞争中不断创新,能够革新运行机制、操作机制和技术方案。在规则上,这要求监管机构保持CBDC系统准入的开放性、尽可能减少准入障碍,从而容纳更多的国际竞争主体,同时要求将这些主体纳入监管框架当中,服务于监管和公众。这种监管下的竞争创新既保持了央行的监管职能和信用背书功能,也发挥私人机构的活力和创新优势。同时,主体的多元化和竞争创新也有助于各国不断优化监管手段和方式,提升监管质量,促进CBDC跨境流动的发展。

(2)扩大监管范围、丰富监管方式

第一,开展技术治理,应用监管科技。技术的安全是CBDC发展的关键。但区块链等技术还存在相当的风险,因此加强技术治理相当重要,尤其重要的是对支撑技术运行的算法开展治理,避免通过算法黑箱、算法歧视等侵害公民、企业和国家权益等情况的出现。具体而言,一是制定技术标准和应用规则,阻断不安全、不合规技术的应用;二是开展严格的技术测试,只有经过严格的技术安全检测和压力测试的技术才能够上市应用;三是不断地优化技术方案,促进技术竞争和优化,淘汰落后技术。在监管层面,监管机构应该充分采用监管科技,在监管中应用区块链、大数据和云计算等科技,通过科技手段汇集CBDC跨境流动的信息,实现监管的全球化、信息化和自动化,并将监管科技纳入各国国内法和国际法立法框架,实现监管科技的法治化,提高监管效能。

第二,直接监管和间接监管相结合。在CBDC跨境流动过程中,各国央行负责统一提供、维护和监管CBDC交易分类账。央行能够直接获取本国CBDC的所有交易信息流,从而实现直接监管CBDC,预防和打击跨国货币犯罪。同时,央行会为境内外商业银行等金融机构提供支付接口,由金融机构承担提供用户界面、识别身份和反洗钱等职责。各金融机构作为支付接口提供者还将与CBDC最终用户互动以及提供离线支付和批量付款等叠加服务。并在承担这些职责和提供服务时辅助央行开展监管工作。

第三,监管和自治相结合。区块链技术独特的自治机制应与监管相容,以自治为基本运行方式,以监管为保障。自治机制的运行应该由各国央行和金融机构统一协商制定、确保安全,从而具有适宜性和合法性。但跨国CBDC交易的完全自治并不现实,具有强烈的监管需求,监管的作用的主要体现在事前对平台、系统和参与成员的日常检查、维护和审计,在自治机制受到攻击或者一方控制、出现跨国犯罪等情况时,需要监管介入以及时有效地控制风险。并且,自治应该是监管下的自治,在自治规则有规避监管、忽视安全激进创新时,监管应该及时纠偏。

第四,命令控制型监管和激励型监管相结合。命令控制型监管属于传统的监管方式,政府机关在其中起主导作用,注重监管的直接性和时效性。激励型监管则注重通过经济因素引导、鼓励市场主体符合监管目标。就CBDC跨境流动而言,对于利用CBDC开展非法活动和没有安全保证的高风险活动,需要命令控制型监管防范风险、保障安全。对于有助于CBDC跨境流动创新的商业模式和业务创新,则需要通过激励型监管,在安全的前提下容纳创新。

(3)开展监管合作

跨国因素增加了CBDC跨境流动安全风险和治理难度,在各国基础设施不健全、不一致,法律和监管规则不健全的情况下,各国需要开展监管合作防范风险、打击跨境货币犯罪活动,共同维护国际货币秩序。

第一,各国应该加强对技术的协作监管,促进技术和法律的深度融合。一方面,各国监管机构需要深入了解技术原理和技术优势,促进技术与金融创新的高效结合,使技术适应法律,在法律框架内满足监管需求。同时,各国需要对技术开展合作立法,以法律促进技术的安全和规范发展。另一方面,各国需要共同依靠金融科技,以科技手段监管科技。各国监管机构需要合作搭建科技化的监管平台,依靠大数据、云计算和区块链等技术手段对CBDC跨境流动展开合作监管,提升监管的技术水平和有效性。

第二,实现信息的协调和共享。信息是监管的前提,对于CBDC跨境流动而言,各国应该通过备忘录、双边或多边协定以及建立统一的数据共享平台等方式,促进货币流动信息的共享。另外,考虑到有些货币流动信息可能涉及国家安全、商业秘密,一国可能会拒绝提供,这具有正当性。对此可以采取分流策略,对一般货币流动数据进行共享,对于涉及国家秘密和商业机密的数据则由该国和相关企业自主决定。

第三,建立国际统一的监管平台。在对CBDC跨境流动的监管中,需将各国监管机构、国际监管组织和有监管职能的金融机构统一于监管平台,实现监管的协作与融合,弥补监管差异。在该平台,金融机构既是被监管对象,也是监管的参与者和协助者,这既有利于预防跨国犯罪,也可以实现监管执法的互助。

第四,合作构建风险防范机制。首先,各国应与国际组织合作研究CBDC跨境流动的风险,确定风险的种类、发生可能性、破坏力以及应对措施,做到风险事前管控。其次,无论是各国的CBDC系统还是国家间共建的系统,都应该开展严格的压力测试,将一切可能情况和风险考虑在内,测试系统的风险承受能力。再次,在CBDC初期实行货币流动双轨制,当CBDC系统运行不畅或出现风险时,应保证传统货币系统的顺利运行,或建立备用的CBDC系统。最后,应该建立全球和地区货币稳定基金和跨国货币援助机制,在风险发生时有效化解风险,提升系统的抗风险能力。

第五,发挥国际组织的监管作用。以国际货币基金组织为核心的国际金融组织在国际货币监管中发挥着重要作用。一方面,这些国际组织应制定监管标准指引、梳理并提醒各国注意潜在风险、提供沟通渠道为CBDC跨境流动的实践提供原则和规则的指导。另一方面,这些组织还需要确定CBDC监管原则和监管目标、明确各国在国际货币体系中的权利和义务以约束各国。此外,反洗钱金融行动特别工作组作为最具影响力的国际反洗钱和反恐融资的国际组织,应发挥在CBDC反洗钱和反恐融资中的核心作用。

四、结语

CBDC是生产力发展、科技进步的产物,其出现正冲击着传统的货币形态和货币体系,并对金融、法律和监管制度提出了新的要求。对所有国家和国际社会而言,CBDC既是机遇也是挑战。在国际货币体系逐渐从由西方国家主导转向多国共同治理,新兴大国和发展中经济体在国际货币金融体系中的地位和影响力上升的背景下,CBDC这一分布式跨境支付网络的形成,将打破现行高度中心化跨境支付平台的垄断性,打破美元霸权,扭转由美欧掌控的国际货币格局,有助于建设更加公正、包容和高效的全球新型跨境支付体系,为国际货币体系改革做出贡献。各国和国际组织应该立足于维护货币主权和国际货币体系安全,在政策、法律和科技等方面积极开展多种形式的国际合作,通过建立协调一致的技术标准、支付基础设施和法律监管制度,防范和化解CBDC跨境流动带来的风险,争取早日实现建立更加安全、高效和低成本的CBDC跨境流动体系的目标。与此同时,发展中国家在发展CBDC时也要防止霸权国家利用数字货币干涉本国政治和货币主权,通过政治、经济、法律和科技手段维护国家主权。

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