银行被踢出SWIFT有什么影响?


来源:国信证券银行团队    2020-7-22 14:23

01 结论

SWIFT是银行间传递信息的一个标准化体系,其本身是一家政治中立的国际组织,但屡次受美国“要挟”而将部分国家或银行踢出体系,引起社会关注。SWIFT目前缺乏有效的替代品,因此受到制裁的国家或机构将难以进行跨境支付结算,其经济运转将受到很大影响。但通过SWIFT实施制裁,本质上是政治博弈的结果,SWIFT只是其中的一张牌而已。我们认为,考虑到中国的综合国力,美国想要通过SWIFT对中国实施相关的制裁,是绝对不现实的。

02 什么是SWIFT

SWIFT是银行间传递信息的一个标准化体系。在SWIFT之前,银行通过Telex(Teleprinter exchange)进行跨境信息的传递,但这套旧体系渐渐跟不上时代发展的步伐,影响了银行间信息传递的效率和安全。有部分国际业务较多的银行开发了自己的私有网络,其中最为领先的是花旗银行,其开发出一套专有的信息传递标准MARTI,并试图将其设置为国际标准,但遭到其他银行的抵制,于是一个公共的信息传递标准呼之欲出。欧洲在这方面最为积极,建立一个信息传递项目的设想最开始也是由欧洲的六家银行发起的,之后越来越多的银行加入进来,探讨成立一个标准化体系,最终在1973年创立了Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication(环球银行金融电信协会),并开发出相应的系统,于1977年投入运营,用以替代Telex。SWIFT的总部既不在金融中心纽约也不在金融中心伦敦,而是选在了比利时首都布鲁塞尔,是美欧政治妥协的结果。

SWIFT于1980年接入中国香港,中国大陆则于1983年加入该体系。随着中国经济蒸蒸日上和国际贸易增加,逐渐成为SWIFT的重要成员,并且在SWIFT中获得一个董事会席位。

03 被踢出SWIFT有什么影响?有替代方案吗?

那么,一旦某个国家或某家银行在美国的威胁下,被SWIFT切断联系,会对这个国家或这家银行有什么影响?有没有可替代的方案?

由于目前全球跨境支付的信息传递基本都是通过SWIFT实现,因此被SWIFT排除在外,意味着进行跨境支付结算将变得非常困难。而当今各个国家多少都会跟其他国家有经贸往来,因此这会对受制裁国家的经济运转产生很大影响。

目前除了SWIFT之外,也有一些可替代的跨境金融信息传递方案,但远不能真正取代SWIFT。这其中的典型代表是俄罗斯央行开发的SPFS。俄罗斯之所以开发SPFS,是因为2014年乌克兰危机时美国曾威胁将俄罗斯从SWIFT除名。该系统在2017年投入使用,但目前主要还是俄罗斯的银行在用。

04 SWIFT成为美国政治博弈的工具之一

SWIFT原本只不过是一个信息传输的通道,并不开展支付或者清算业务,不负责资金转移,只是向来自全球的金融机构提供信息传递服务。而且SWIFT并非美元专用的体系,跨境人民币支付信息的传递也可以通过SWIFT进行。其在官网中声称“SWIFT不监控或控制用户通过其系统发送的信息。根据适用的规则——如制裁规则——对交易合法性的判定取决于进行交易的金融机构及其主管的国际或国家当局。”[1]也就是说,其用户交易行为的合法性由用户的主管当局来判决,跟SWIFT没有关系。而在金融制裁中,SWIFT所做的事情,是“专注于帮助其用户满足国内或国际监管的要求”[2]。

那么SWIFT如何帮助用户满足监管要求呢?SWIFT于2006~2007年对支付信息格式进行修订,以符合反恐怖主义的要求,在2010年则对直接拨付信息进行了修订,以便金融机构能够留存客户信息。此外,SWIFT还提供一系列进行制裁筛选的服务,以帮助用户满足合规要求。

SWIFT会故意切断某家银行的联系吗?不会。SWIFT是一家中立的服务机构,只要银行满足资格,就可以成为其用户,SWIFT本身不会去制裁某家银行,将某家银行甚至某个国家踢出体系。对于某个国家或实体的制裁决定,取决于其政府实体及立法者,SWIFT则“完全遵守所有适用的制裁法律”[3]。也就是说,我们平常听到美国将某个国家从SWIFT体系除名,实际上是美国利用自己的政治影响力采取的制裁措施,或者说是要挟SWIFT不得为某些用户提供服务。

原则上讲,美国并不能直接指使SWIFT,因为SWIFT是一家位于比利时的机构,需要遵守比利时及欧盟的法律,因此美国需要通过说服欧盟去制定相关法律,进而让SWIFT停止为某些客户提供服务。以伊朗为例,2012年3月欧盟通过267号条例,对伊朗实施制裁,制裁内容包括要求金融信息服务商不得为受欧盟制裁的伊朗银行提供服务,SWIFT则遵守欧盟的法律,停止为伊朗提供服务。到2016年1月,欧盟将部分银行从制裁名单中删除,SWIFT则恢复为这些银行提供服务。

但美国通过对SWIFT公司章程的解释,达到了直接指使SWIFT的目的。美国希望绕开欧盟,通过对SWIFT的制裁威胁,更加方便地直接让SWIFT按美国要求行事,其依据是SWIFT的公司章程中约定“在法律允许的范围内,下列情况发生时,SWIFT保留切断用户联系的权利……客户被证明不符合公认的商业行为准则时”[4],而美国可以以恐怖主义融资为由,宣称其制裁对象不符合公认的商业行为准则。SWIFT则强调自己是一家位于比利时的组织,其必须遵守相关的欧盟法规,以便拿欧盟做挡箭牌,应对美国的威胁。

背后涉及的是政治博弈。比如根据路透社报道,SWIFT“曾拒绝踢出缅甸、俄罗斯和叙利亚的银行,理由是该银行在政治上保持中立”“无视多年来与伊朗核计划有关的压力,直到2012年欧盟通过专门的制裁措施后才切断了与伊朗银行的联系”。然而,2017年3月,SWIFT还是宣布切断朝鲜银行的联系,但与伊朗的情形不同,这些银行并未受到欧盟法律制裁,专家称这种情形意味着SWIFT“可能遭受到了外交压力”[5]。这件事情表明,美国有能力绕开欧盟胁迫SWIFT按其指示行事,但也表明美国要想指使SWIFT剔除某个银行,也并非大家想象的那样容易做到。

而美国在采取制裁措施之前,也会对制裁的收益和成本进行权衡,从而最大化自己的利益,说到底,通过SWIFT进行制裁只不过是政治博弈中的一张牌而已。比如在2012年将伊朗除名前,美国内部也有不同声音,根据Foreign Policy网站报道,2011年底时奥巴马政府曾要求参议院撤回对伊朗的制裁法案,理由是“美国将无法迫使其盟友同意这项计划——制裁机制将会崩溃,全球将会愤怒和抵制,天然气价格将会飙升”,只是其要求未被采纳[6]。

基于上述分析,我们认为,考虑到中国的综合国力,美国想要通过SWIFT对中国实施相关的制裁,是绝对不现实的。

05 风险提示

若宏观经济大幅下行,可能从多方面影响银行业,如经济下行时期货币政策宽松对净息差的负面影响、资产质量下行压力增加等。

[1]https://www.swift.com/about-us/legal/compliance-0/swift-and-sanctions#statements

[2]同1。

[3]同1。

[4]https://www2.swift.com/knowledgecentre/publications/s_corp_r/4.0?topic=con_118697.htm

[5]https://www.reuters.com/article/us-northkorea-banks/swift-messaging-system-cuts-off-remaining-north-korean-banks-idUSKBN16N2SZ

[6]https://foreignpolicy.com/2017/10/02/if-the-u-s-reimposes-sanctions-on-iran-allies-will-get-in-line/

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