为什么中国不可能被整体踢出SWIFT?


来源:中国金融四十人论坛    作者:徐奇渊    2020-7-22 14:28

本文要点

近期,美国针对香港的金融制裁条款引发了市场关注。

CF40研究部主任、中国社科院世经政所研究员徐奇渊对此问题撰文指出,美国通过SWIFT对中国香港、中国内地进行金融制裁的可能性极小,中美全面脱钩的现实条件尚不具备。

但需注意,从美国全面制裁伊朗的例子来看,欧洲老牌玩家对美国行径束手无策。我们对于美国金融制裁的威力确实要有客观、理性的认识。此外,还需注意:

中国要继续坚决推进改革开放。一方面要做大,做到更加too big to fail,另一方面要继续融入世界经济,做到更加too connected to fail。

即使对中国香港、中国内地的全面金融制裁风险极小,但是对单个金融机构来说,局部、中等程度的精准制裁完全是有可能的,而且这种可能性正在上升,这是一个比较现实的问题。

中国应顺势推动人民币国际化,同时积极推动国内金融市场的全产业链发展。

在中美冲突的漫长历史进程中,欧洲国家是至为重要的第三方力量,一定要引起中国的高度重视。而且欧洲国家的主权意识也正在崛起和上升,中国有必要努力尝试理解欧洲的核心价值理念,实现与欧洲国家求同存异、共谋发展。

近期美国针对香港的金融制裁条款引发了市场关注。近年来,笔者所在的研究团队对中等主权国家进行了大量调查和研究,有必要对一些问题进行澄清。

笔者认为,从美国全面制裁伊朗的例子来看,在国际金融市场上纵横几个世纪的欧洲老牌玩家,尽管不情愿,但是也对美国对伊朗的金融制裁束手无策。因此,对于美国金融制裁的威力确实要有客观、理性的认识。

美国对中国(香港)某个金融机构实施中等烈度的金融制裁,这种可能完全存在,而且可能性还在上升。

但是,中国已然具有突出的全球系统性重要,是一个“大而不能倒,太关联而不能倒(too big to fail、too connected to fail)”的存在。接下来的全面改革开放,无疑将使得中国的这一地位更加突出。

从美国推动对伊朗进行制裁的过程还可以看到,美伊博弈的天平本身就是极不平衡、极不对等的——在此背景下,美国仍然需要借助欧洲国家、SWIFT来实现整体上对伊朗的合围、封锁。

在中美冲突之下,作为中美以外的最重要一极,欧洲是国际经济、金融体系均势当中的关键制衡力量。当前,欧洲国家的主权意识也正在上升和崛起,中国应努力实现与欧洲国家求同存异、共谋发展。

美国不能直接控制SWIFT

SWIFT的全称是“环球同业银行金融电讯协会”(Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications)。看这个名称就可以知道,SWIFT并不是结算体系,但是SWIFT同样非常重要。

即使是在日常最普通的收付款,也要同时进行交易信息的确认,只不过我们可能用微信、电话的方式。而在跨境支付业务中,由于语言不通、安全性和时效性要求高、交易次数和交易对手数量巨大等等原因,跨境支付的信息交互成本高,存在很大的效率问题。而SWIFT(环球同业银行金融电讯协会)支付报文系统覆盖了绝大部分跨境交易,基本掌握了全球跨境支付信息,可以提供高效率、低成本的解决方案。

从机构设置来看,SWIFT总部位于比利时,遵守欧盟和比利时法律。为保证其中立性,SWIFT的25个董事席位按照各国SWIFT报文使用量进行分配,每个国家不超过2个席位。

在25个董事机构当中,欧洲国家占据17个席位,美国仅占2席,根据2018年的数据,中国的报文量在SWIFT系统中排名第10,有1个董事席位,目前由中国银行持有。此外,英国和多个欧洲大陆国家拥有和美国相同的董事席位。

因此从理论上来看,美国在SWIFT并没有直接的决定权。

如何把伊朗两次踢出SWIFT系统?

美国对伊朗的金融制裁分两步走,先禁止其使用CHIPS(纽约清算所银行同业支付系统)进行美元交易结算,再禁止其使用SWIFT报文系统。这从逻辑上也是可以理解的,因为动用CHIPS只需要美国单方面的决定,而动用SWIFT涉及到国际社会、尤其是欧洲国家的认可。具体来说:

第一步,2008年11月,美国以核扩散问题为借口对伊朗发起金融制裁,凭借手中的CHIPS系统,直接切断了伊朗使用美元、参与美国金融交易系统的联系。但是这还不够,因为伊朗还可以使用欧元等货币和其他国家的金融系统进行交易。

于是第二步,2012年,美欧升级了对伊朗的金融制裁,将伊朗4家重要的银行从SWIFT系统中剔除。值得注意的是,在此之前的联合国安理会投票中,这一制裁方案得到了程序上的通过(中俄两国投了弃权票),因此这轮对伊朗的金融制裁在道义上也得到了欧洲国家和SWIFT的支持。

不过之后又有一些波折:2015年,各方在妥协之下签署了伊核条约,随后伊朗受到的金融制裁也被取消。但是2018年末,特朗普政府单方面宣布退出伊核条约,并再度要求将伊朗踢出SWIFT系统。否则,美国对伊朗的制裁是不彻底的,伊朗仍可以使用欧元等货币进行交易,以及SWIFT报文系统来完成交易。

2018年这一次对伊朗的金融制裁,是美国政府的单方面行为,在道义上联合国安理会没有通过制裁方案、欧洲国家并不支持,在利益上也不符合在伊朗有经济利益的欧盟国家和SWIFT公司的意愿。因此,欧洲国家的董事会机构、SWIFT均不支持对伊朗进行金融制裁。

但是,美国的CHIPS系统(纽约清算所银行美元同业支付系统)在国际支付清算体系中具有绝对优势地位,事实上SWIFT也难以脱离CHIPS而独立存在。这相当于跨境支付的信息业务本身,实际上难以脱离跨境支付业务本身。这就给了美国“挟天子以令诸侯”的潜在可能性。最后在美国的强迫、威胁之下,欧盟董事会机构和SWIFT只得两害相权取其轻,无奈地接受了美国的过份要求。

伊朗被踢出SWIFT之后的结果确实是严重的。SWIFT的网络效应强,而且各国金融机构的使用也具有路径依赖。因此,各国几乎都依赖于SWIFT进行跨境支付的报文传送服务,一旦切断某个金融机构与SWIFT系统的联系,则该机构的跨境业务报文成本将大幅上升、甚至难以进行。

2012年、2018年经历两次被踢出SWIFT之后,伊朗经济、金融活动就受到了显著影响。从贸易角度来看,与金融制裁之前的2011年相比,2019年的伊朗-欧盟双边贸易规模下降了85%,降至57亿美元,2019年伊朗-美国的双边贸易规模下降了68%,降至0.75亿美元(数据来源为IMF,国际贸易方向DOT数据库)。

伊朗的启示和教训

从理论上来看,美国政府将伊朗踢出SWIFT需要有以下四个层面的行动。

第一,美国政府要具有明确的意愿。

第二,在此背景下,美国使用单边的CHIPS系统对伊朗进行制裁,这具有更早的优先序、不需要其他国家的支持(本文聚焦于讨论SWIFT问题,CHIPS问题需要另外单独分析,但两者也有一些关联)。

第三,在联合国通过制裁方案,得到国际社会的支持,尤其是要得到占有17/25董事席位欧洲国家的支持。

第四,欧洲国家的态度,是美国通过SWIFT对伊朗进行制裁的关键第三方力量。如果欧洲国家和SWIFT不同意,美国就要使用其美元霸权和其他渠道的压力来威胁欧洲国家和SWIFT就范,这时候欧洲国家需要进行利弊权衡。

从现实主义来看,由于伊朗的经济、金融体量小,与欧洲国家的往来关系也远远谈不上举足轻重,最后欧洲国家选择了接受美国的制裁方案。但实际上美国的这种做法也引发了欧洲的强烈不满,欧洲也为此采取了行动。

可见,从欧洲国家以及SWIFT自身利益和独立性角度来看,一个多元化的国际货币体系显然对其更为有利。尤其是考虑到英、法、德三国金融机构都受到美国巨额罚金的痛苦历史,欧洲国家对于国际货币体系的过度美元化也有着切肤之痛。

在过去几年,法德等国家的高级别官员、欧盟重要领导人等均在不同场合就去美元化进行过呼吁。这种口头呼吁也开始付诸行动,尽管相关做法的效果并不理想。2018年末、2019年初,英法德三国开始酝酿INSTEX系统(贸易互换支持工具),试图规避美国强加的金融制裁,继续和伊朗保持经济往来,不过实际上也收效甚微。

在国际金融市场上纵横几个世纪的欧洲老牌玩家,也对美国的金融制裁束手无策(当然,关键还是利弊权衡的天平完全倒向了美国)。从这一点来看,对于美国金融制裁的威力确实要有客观、理性的认识。

但是欧洲国家毕竟迈出了重要的一步,已经表达了欧洲人对于美国使用霸权制裁伊朗的强烈不满立场。同一段时间开始,欧洲的政治人物和智库机构甚至超出金融领域范畴,从多个维度对“欧洲主权”问题进行反思。

排除中国的可能性极小

中国香港和中国内地被踢出SWIFT的可能性极小,除非美国政府严重发疯。不过现在美国政府也基本接近疯狂,所以要对最糟糕的情况有所准备、要有理论研究和金融政策上的准备。

从美国主导将伊朗踢出SWIFT系统的四步过程来看,有以下条件:

第一步,美国有没有意愿?美国这么做成本有多大?对于伊朗来说,其经济、贸易体量小,出口产品种类单一、以石油为主。而美国的石油产量在近年来持续上升,甚至有望实现能源独立。因此,美国在贸易方面对伊朗几乎没有依赖关系。2011年,在美国通过SWIFT对伊朗实施制裁之前,伊朗-美国双边贸易量仅为2.3亿美元,不及美国对外贸易总额的万分之一。金融往来方面,美国和伊朗的互相依赖关系更小。

因此紧接着第二步,美国使用CHIPS系统,单边切断了伊朗通过美国金融系统进行美元交易的联系。

需要说明的是,伊朗是目前被踢出SWIFT系统的唯一经济体,虽然俄美关系曾经高度紧张,俄罗斯的部分金融机构也在美国的二级制裁名单当中,但是至今俄罗斯机构总体上仍然存在于SWIFT系统当中。

第三步,要将中国香港和中国内地踢出SWIFT,还要获得国际社会的支持,尤其是得到占有17/25董事席位欧洲国家的支持。从道义的层面来看,中国本身就是联合国安理会常任理事会,因此不可能在多边层面通过制裁方案。

当然,如果美国要逼迫欧盟国家和SWIFT就范,对香港地区和中国内地实施制裁呢?采取第四步的可能性极小。

原因是,中国香港、中国内地与美欧都存在广泛的经贸、金融联系,在全球经济、金融体系中,中国已经是一个大而不能倒,太关联而不能倒(too big to fail、too connected to fail)的存在。因此,在极端情况下,如果欧洲国家以及世界各国因为和中国存在交易,将导致欧洲和中国全都受到美国制裁,那相当于美国自动脱钩于整个世界了。

仅从贸易领域来看,2019年中美双边贸易总额为5589亿美元,是2011年伊朗-美国双边贸易总额的2386倍。2019年,中国和欧盟的贸易总额为6271亿美元,是2011年伊朗-欧盟双边贸易总额的16.5倍(粗略比较,没有考虑通胀因素)。中国香港与欧盟、美国的双边贸易,也远远超过伊朗。更重要的是,香港是远东地区的国际金融中心,汇聚了大量美国、欧洲金融机构的中国区或亚太区总部。

就中国内地而言,其在直接投资领域、金融投资领域与欧洲、美国的双向联系就更加密不可分。且不说中国在欧美持有的直接、间接投资的利益,美欧外资企业在中国同时都有巨大的商业利益。当前,外资金融机构已经持有中国A股流通股总市值的6%以上,同时持有中国国债市场市值的近10%,两者合计已经超过4万亿元。而且至今外部资金还在持续流入香港市场,港元兑美元汇率正处于强方兑换保证区间。

同时,中国的金融市场也越来越具有全球系统性的重要性。2015年夏天的股灾和外汇市场压力,直接导致当年9月美联储罕见地考虑了外部因素、推迟加息时间。在全球商业银行的总资产排名中,中国四大行基本占据了第一方阵。在全球银行业监管机构圈定的“全球系统重要性银行”当中,四大行全部入选其中。

还有一个重要的事实是,由于巨大的经济体量和跨境交易活动,中国金融机构总体上仍然是美元系统当中最重要清算商之一。

可以说,只要中国香港、中国内地保持与美国、欧盟具有这种紧密的经济、金融联系,美国就难以切断CHIPS系统,从而更加难以劝说欧盟国家支持其切断SWIFT系统。由于中国同时是全世界120多个国家的最大贸易伙伴,并且与世界各国存在广泛的直接投资、金融交易联系,甚至对中国机构进行全面的、整体的长臂管辖也是不现实的(关于长臂管辖及其与金融制裁的关系,请参见:徐奇渊、周学智《应对美国金融制裁:中期的现实主义、长期的理想主义》,《财经》杂志,2019年8月)。

美国《香港自治法案》

关于金融制裁到底说了什么?

7月14日,特朗普签署的《香港自治法案》成为法律。对此法案的曲解甚广,一时间,误导式的解读甚嚣尘上。那么,实际上这一法案到底说了什么?从原文来看:

其一,该法案全文都没有提及SWIFT,正如前文所述,这也是美国单方面法律无权涉及的内容。

其二,与美国针对伊朗等国的制裁法案不同,法案似乎有意避免使用“冻结”(block)一词,也避免使用“designate”一词(具体参见任清、霍凝馨,《美国《香港自治法案》主要内容及简要分析》,环球律师事务所,2020年7月15日)。

其三,根据该《法案》的第7(b)条第5点,直接相关的制裁措施是“对于被制裁的外国金融机构,禁止其与任何其他金融机构之间的信用转让或支付,只要该转让或支付在美国管辖权范围内、且涉及到这一受制裁的外国金融机构”。值得注意的是,这里的支付交易禁止也在“受美国管辖权”的范围内。

何为“管辖权”(jurisdiction)?一般来说,管辖权分为属人的管辖权(personal jurisdiction)、属事项的管辖权(subject matter jurisdiction)。其中,前者是指一国对有其国籍的自然人、法人和船舶享有管辖权。而后者是指,需要起诉原因事项发生在美国,或者合同签订或主要履行地在美国等等情况。法院要综合情况具体案例具体分析。如果上述两点都满足,则一般情况下美国就对这个案子具有管辖权,进而符合7(b)第5点的制裁条件。近似地来说,被禁止的交易在美国的管辖权范围之内,因此其范围就受到了一定的限制和约束。

其四,对于被列入制裁范围的机构,不一定马上进入受制裁状态,可以有最长一年时间的延迟。此外,该法案还有专门的豁免、终止、例外内容,为后续操作留下了诸多回旋空间。

五点结论

第一,美国通过SWIFT对中国香港、中国内地进行金融制裁的可能性极小,中美全面脱钩的现实条件尚不具备。回顾美国制裁伊朗的过程,美国从2005年开始对伊朗实施经济制裁,三年后切断CHIPS,2012年切断SWIFT。从伊朗受制裁的渐进升级过程来看,冷战、热战的前提是:第一步双边经济脱钩、第二步双边金融脱钩。而目前,中国与美国、欧盟的经贸、金融联系极为紧密,我们需要保持这种联系。

第二,中国要继续坚决推进改革开放,还要注意:一方面做大,做到更加too big to fail,另一方面要继续融入世界经济,做到更加too connected to fail。而且,融入世界经济的方式是双向的,美国关上了一扇窗户,这并不妨碍中美经济进一步融合,中国可以向美国多开一扇窗户,把中美、中欧,以及中国和世界的利益融合推向更高的水平,而不是相反。

第三,即使对中国香港、中国内地的全面金融制裁风险极小,但是对单个金融机构来说,局部、中等程度的精准制裁完全是有可能的,而且这种可能性正在上升,这是一个比较现实的问题。对于中国金融机构本身而言,应在美国法律框架内,积极维护自身利益。

第四,中国应顺势推动人民币国际化,同时积极推动国内金融市场的全产业链发展——

(1)美元已经开启了弱周期,要抓住这一有利时间窗口期,推动人民币汇率形成机制向充分的弹性汇率制转变,同时完善人民币外汇市场的风险对冲工具及其流动性。

(2)在贸易和投资领域,对于中国有谈判能力和定价权的情况,应争取更多使用人民币计价和结算。

(3)完善熊猫债的基础设施建设,推动境外和多边金融机构在华发行人民币债券。

(4)对于已经陷入美国金融制裁的中国金融机构,既来之则安之,要让这些机构充分发挥其应有的作用。

(5)中国迫切需要打造完整的现代金融服务体系产业链,尤其是海运金融服务体系这类卡脖子的环节。不过总体上,中国金融体系在开放的过程中,还要补很多课,需要协调好对内改革和对外开放的顺序问题,国内金融市场改革也需要加速、加力。

第五,在中美冲突的漫长历史进程中,欧洲国家是至为重要的第三方力量,一定要引起中国的高度重视。从推动伊朗金融制裁的过程可以看到,美伊博弈的天平本身就是不平衡、不对等的。在此背景下,美国仍然需要借助欧洲国家、SWIFT的力度来实现整体上对伊朗的合围、封锁。

在中美冲突之下,作为中美以外的国际经济、金融秩序的最重要一极,欧洲是国际均势当中的关键制衡力量。而且欧洲国家的主权意识也正在崛起和上升,中国有必要努力尝试理解欧洲的核心价值理念,实现与欧洲国家求同存异、共谋发展。

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