关于《征信业务管理办法(征求意见稿)》的一点讨论


来源:老古成都    2021-1-21 9:46

央行于本月11日颁发了《征信业务管理办法(征求意见稿)》(以下简称《征信业务管理办法》),向社会各界广泛征求意见。此举皆在贯彻落实国务院常务会议关于促进征信业发展提质、建立健全征信体系的会议精神,进一步加强对征信业务的监督管理和促进征信业的健康发展。

笔者根据自己过往在个人征信相关工作中的实践和探索经验,在此就几项业界关注的重点问题,尤其是集中于“征信机构”、“征信业务”、“信用信息”、“征信功能服务”等之间的关系,以及结合笔者多时关注的个人征信机构“征信牌照”一事,提出一些供业界和监管注意和讨论的事项和观点。

一、厘清相关几个法律法规之间的关系

为了方便后续的讨论,首先厘清几个法律法规之间的关系,即本次央行颁布的《征信业务管理办法》征求意见稿,以及国务院于2013年1月21日颁发的《征信业管理条例》和央行于2013年11月15日颁布的《征信机构管理办法》。

本次《征信业务管理办法》的第一条,就明确指出“为规范征信业务及其相关活动,促进征信业健康发展,根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国中国人民银行法》《征信业管理条例》等法律法规,制定本办法”;同时在第三条,也表述了“本办法所称信用信息,是指为金融经济活动提供服务”。而作为处于比央行更高管理层的国务院所颁发的《征信业管理条例》,其第一条中就强调制定该条例是为了“推进社会信用体系建设”。

因此,国务院颁发的《征信业管理条例》理应视为是在一个更为宏观角度的关于社会信用体系建设的管理大纲,而央行颁发的《征信业务管理办法》则应视为在国务院颁发的《征信业管理条例》之基础上和指导下,在金融服务领域中对管理要求的延伸和细化。

在国务院颁发的《征信业管理条例》中,在有着关于征信业务的定义及其规则阐述之外,更有着相关的章节,阐述关于“征信机构”的设立、批准、结构及对其的日常管理要求。因此,《征信业管理条例》是一个关于行业的管理条例,覆盖了对于征信业务和对于征信机构各自的管理要求。

当年紧跟着国务院颁发的《征信业管理条例》,央行颁发了《征信机构管理办法》,并在第一条明确阐明,该条例是“根据《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国公司法》、《征信业管理条例》等法律法规”制定。

央行颁发的《征信机构管理办法》,重点阐述了对由央行履行监督管理职责之下的征信机构的设立、批准、结构及其日常经营的管理要求。该办法并没有涉及对由央行履行监督管理职责之下的征信业务的管理要求。而如果是要对应于国务院颁发的《征信业管理条例》,则的确央行需要另外专门颁发一份关于征信业务的管理办法,所幸今日此事有了重大进展。

本次《征信业务管理办法》的征求意见稿,也没有任何条款涉及现有的《征信机构管理办法》,所以也不能视作为《征信业务管理办法》是对于《征信机构管理办法》的更新和替换。两者是相辅相成的。

在本次征求意见稿完成之后,《征信业务管理办法》和《征信机构管理办法》,应视为央行分别颁发的两份共存的管理办法,是根据国务院颁发的《征信业管理条例》对应于由央行履行监督管理职责之下的对征信业务和征信机构的管理章程。

因此对于本次《征信业务管理办法》征求意见稿的学习,最好是将《征信机构管理办法》结合在一起进行参透理解。

二、目前主要的尚处于含糊之中的市场关注点

不同于国务院颁发的《征信业管理条例》是将宏观层面对于征信业务和征信机构的管理要求放在一起阐述,央行针对金融服务领域的两个管理办法则是分开颁发的。作为更为具体的由央行履行监督管理职责范围的管理章程,针对实际监管中的应用,笔者认为确实有必要捋清两个管理办法之间有所交叉部分的详细规定,尤其是涉及个人征信这个行业的时候。

《征信机构管理办法》第二条阐明,征信机构是指依法设立、主要经营征信业务的机构,同时明确规定,设立个人征信机构应当经央行批准并获取央行颁发的个人征信业务经营许可证后方可开展业务(俗称个人征信牌照)。

在传统认识下,持牌征信机构所开展的征信业务的主体部分,是指以输出征信报告提供征信查询服务为主的业务,姑且将其称之为狭义的征信业务。

在《征信业务管理办法》征求意见稿中,有一个显著的新增定义,就是“征信功能服务”。按照办法第四十四条的阐述以及业内人士的普遍理解,增添征信功能服务主要就是为了覆盖目前市场上不少第三方金融科技类公司所正在从事的、近几年由于大数据等技术快速发展所推动的信用评分评级等服务内容,姑且将其称之为广义的征信业务。

《征信业务管理办法》增添了关于“征信功能服务”的定义并在第四十四条中阐明该类业务也适用本管理办法,充分说明了央行坚持将狭义和广义之下的所有与金融服务相关的征信业务都统一予以管理起来,这从各个方面来讲都是一件好事。

然则根据文字的推导,央行在此阐明“征信功能服务”适用《征信业务管理办法》,那就是说“征信功能服务”是属于“征信业务”中的一种,于是根据《征信机构管理办法》,从事“征信功能服务”的机构理应属于“征信机构”,从事“个人征信功能服务”的机构理应属于“个人征信机构”。由此也引来了市场上关心的重点,目前那么多从事个人征信功能服务的第三方金融科技类公司,是否也都需要持牌经营?

因此笔者认为,本次《征信业务管理办法》征求意见稿,在关于持牌的“个人征信机构”所从事征信业务的定义,与“征信功能服务”业务范围之间,尚存在含糊之处。因此建议央行相关部门,要么在《征信业务管理办法》予以更为详细的定义,要么同时着手对于《征信机构管理办法》进行修改,要么在近日另外出台一份有针对性的解释。

更为具体地展开,则包括以下几个问题:

究竟何为持牌个人征信机构?或者说,究竟央行颁发的个人征信业务经营许可证所管辖的是哪些征信业务?持牌个人征信机构所从事的主体征信业务是否仅仅是以征信报告的形式提供信用信息查询服务,还是可以包括带有金融科技内容的征信功能服务?这里还涉及到一个市场上的广泛认知,国内个人征信市场上只会批准和颁发有限几张个人征信牌照。

对于如果仅仅从事以提供个人征信功能服务的企业,是否与提供个人信用信息查询业务的企业一样,需要获得个人征信机构牌照?如果需要,是否属于同一种牌照,还是会颁发两类不同的牌照?或者对仅仅从事以提供个人征信功能服务的企业采用报备制?目前市场上正在或有能力从事或部分从事这类个人征信功能服务的科技类企业还不在少数。

进一步,如果对于仅仅提供个人征信功能服务的企业,展业无需个人征信牌照,只需按照《征信业务管理办法》接受监督管理,那么这个具体的监管工作属于谁来做?是依旧为人民银行及其各地的分支机构?还是人民银行将委托各地方的其他职能部门?因为这背后涉及到又一个认知要点,就是通常是谁发牌照谁负责监管。

三、关于个人征信牌照与个人征信业务之见解

下面继续解释一下笔者对于个人征信牌照与个人征信业务之间关系的看法。笔者一贯认为,基本个人征信业务(以征信报告为例)和个人征信衍生业务(以征信评分为例),不适合用同一种牌照去覆盖,并曾为此论点在2018年8月专门撰写过一篇文章《从个人征信牌照谈个人征信产品》,其主要阐述包括:

一款个人征信报告,是详细记载和反映被征信个体在以往一段历史期间与信用相关的各项记录,重点是信用违约的真实行为记录。提供征信报告的机构,对于出现在征信报告中的所有个人历史信用记录,尤其是贷款的信用违约记录,必须承担是百分之百准确的责任。不管是什么原因,对于尚不确定的历史记录,是不能出现在个人征信报告中的。

而一款个人信用评分,则是在整合了一个群体的各项与个人信用相关数据的基础上,对于每个个体的信用违约概率进行预测和评估的一项技术方法。在确保绝大多数准确预测的情况下,评分结果容许有一定的微小误差概率。提供征信评分的机构所要做的,就是如何提高技术能力,不断加强所输出的信用评分的预测准确率。

对于一个被征信查询的个人,如果正好是以小概率事件发生的情况落在信用评分发生微小误差的范围内,则是无话可说的;然而如果其个人征信报告的记录有误差,尤其是与贷款违约直接相关的信息方面有误差,则可以向提供征信报告的机构投诉抗辩直至发起诉讼。

监管部门对于开展个人征信业务的机构进行审批并发放牌照,既是对该机构所必须履行的管理要求进行监管的需要,同时也可以看成是对于征信机构提供的信息准确性和有错必纠原则的背书。然而同时,监管部门是绝对不可能也不应该对于开展个人征信业务的机构所拥有的技术能力进行背书。

纵观国内市场,未来真正合适向所有金融机构提供基本个人征信业务的持牌征信机构,不应该是有着很多家,然而从鼓励科技创新探索和发展大数据应用的角度来看,则可以有着多家企业开展各式各样的征信功能服务。

从《征信机构管理办法》来看,对于一家持牌个人征信机构的设立要求是不低的,其审核审批也显然不是一个简便的流程。但这些要求和流程对于一家以科技创新探索而新设立开展征信功能服务的企业来说,则显然是不合适的。所以综合来说笔者认为,若用同一种牌照来覆盖基本个人征信业务和个人征信衍生业务则是不恰当。

当然,如果认可对于个人征信衍生业务或称之为征信功能服务不适用现有的个人征信牌照来套用的话,不等于这些服务无法执行被监督管理,而是应该认可须对其执行差别化监督管理。这次《征信业务管理办法》征求意见稿对于狭义和广义的征信业务的全覆盖是正确的,余下的问题是对于征信功能服务,尤其是在个人征信行业内,具体如何进行有效的差别化监督管理,在这方面业界大众还望监管部门早日拿出指导意见。

而对于持牌个人征信机构,如何与仅仅提供征信功能服务的科技企业进行合作,使得双方都能够在被有效监督的条件下提供有效服务,笔者在《从个人征信牌照谈个人征信产品》也曾提出过一些设想,在此不再展开。

总之,将《征信业务管理办法(征求意见稿)》与《征信机构管理办法》放在一起学习,我们很容易发现在其相交叉的关键内容上,尚存在较大的含糊之处。管理层对此有必要提出明确的指向,后面很多具体的监管方法可以在一个明确框架下面继续探索,否则会带来重大的市场焦虑。

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