数字人民币发展的动因、机遇与挑战


来源:新疆师范大学学报    作者:黄国平    2021-7-13 9:38

■黄国平国家金融与发展实验室投融资研究中心主任

数字人民币发展的动因是多方面多层次的,既有需求和供给方面的因素,也有金融监管和对冲私人货币无序发展方面的原因。数字人民币可以进一步提高金融服务实体经济能力和扩大金融普惠性,同时,有助于人民币突破物理和地域界限,提高人民币易获取性,促进人民币国际化进程。相较于美、欧等国央行数字货币,数字人民币具有政治和制度优势、先发与场景优势以及竞争与容错优势。但随着数字人民币影响力和穿透力不断扩大,其在发展过程中必然会遇到国内外各种挑战和制约,需要妥善应对。

本文节选自《数字人民币发展的动因、机遇与挑战》(发表于2021年6月18日《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》)。

全球央行数字货币发展的进展与态势

受私人数字货币勃兴发展刺激和数字经济发展浪潮的推动,全球主要国家(地区)中央银行(货币当局)正在着手研究和开发CBDC。继2018年国际清算银行(BIS)展开央行数字货币调查之后,2019年,国际清算银行再次对66个经济体中央银行进行后续调查。调查发现越来越多的中央银行正在(或将要)开展CBDC工作,CBDC正在从概念层面落实到操作层面。从全球范围看,CBDC尚未扩展到普遍实验和试点阶段。短期(最多3年)内,大约有10%的中央银行可能会向公众发行CBDC,受众约占世界人口总数的20%。从研究和开发动机看,通用型(General Purpose)CBDC总体高于批发型(Wholesale Only)CDBC。对于新兴经济体而言,推动CBDC发展的主要动机在于提高支付效率、支付安全性、金融包容性和金融稳定性,而发达经济体更看重提高跨境支付效率和支付安全性。

目前,包括中国、英国、加拿大、新加坡、欧洲央行等在内的政府和中央银行正在为各自CBDC项目积极筹划、实验和评估。我国早在2014年就开始着手法定数字货币的开发和研究,当前正处于测试与试点阶段。英格兰银行已设计并完成中央银行数字货币RSCoin原型系统的建构,并在概念和技术上开展测试和实验。加拿大监管当局启动Jasper项目,探索实验和测试分布式账本技术对金融系统的影响,同时,积极研究CBDC发行机制及可能后果。新加坡金融管理局展开数字货币Ubin项目,从业务分析和技术实践两方面为CBDC的发行做准备。欧洲中央银行和日本中央银行积极开展有效合作,有序推进央行数字货币研发。囿于各国货币和金融体系的发展现状,正在开展CBDC项目的各国中央银行对CBDC寄予的希望也有所不同。例如,泰国政府希望通过发行CBDC提高金融市场的基础设施,为未来金融发展奠定基础;加拿大政府希望通过CBDC提高铸币税收入;新加坡政府希望通过CBDC提高银行间的结算效率,降低跨境结算的风险;瑞典政府和乌拉圭政府因为国内现金使用率大幅下降,希望发行CBDC作为对现金的一种替代;英国政府关注CBDC发行是否会诱发金融系统危机,造成经济动荡;俄罗斯政府关注CBDC是否真正具有匿名性和安全支付性。

2020年以来,新冠肺炎疫情催生和扩大了民众对无接触安全支付的客观需求,使全球主要国家(地区)加快了CBDC的研发进程。2020年年初,数字美元正式提上美国CBDC日程。推动数字美元发展既是美国当前金融和社会形势下实施高效、便捷的经济刺激和危机救助的重要措施,也是美元体系适应数字经济时代创新发展的内在要求。目前,数字美元的推进路径有两条:一条路径是由美国国会提案推动;另一条路径是由数字美元基金会(Digital Dollar Foundation)发起数字美元项目(Digital Dollar Project)研究。此外,2020年12月,Libra申明更名为Diem,并将发布Diem Dollar,私人形式的数字美元呼之欲出。

2020年10月,欧洲中央银行首次发布《数字欧元报告(Report on a Digital euro)》(以下简称《报告》),认为数字欧元将为支付方式提供便利,有助于提升金融包容性与普惠性。同时,《报告》明确指出,随着电子支付增加,现金使用减少,私人数字货币或其他央行的CBDC在欧元区广泛使用,推出数字欧元是大势所趋。鉴于此,欧洲中央银行拟于2021年决定是否启动CBDC项目,期待在2-4年内推出数字欧元。2020年10月,日本中央银行发布《央行数字货币报告》,明确未来数字货币的规划、设定及实施路线,并计划在2021年启动央行数字货币的先导实验,测试数字货币基础核心功能。至此,全球对央行数字货币的竞争成为各国角力的战略制高点。

数字人民币的机遇与优势

数字人民币的发行是中国经济持续高质量发展、国民收入和生活水平不断提高,以及经济结构优化升级和数字化转型的客观需要,是推动数字人民币发展最坚实的基础和保障。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称《纲要》)明确提出,要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,这是推动数字人民币发展的新机遇。数字人民币有助于提升我国金融服务效率、畅通信息与数据链条、推动经济结构升级与数字化转型,从而促进国内大循环格局的形成。同时,数字人民币有望重塑国际货币、金融和贸易结算体系,推进“一带一路”建设和提升人民币国际地位,从而实现中国经济国内国际双循环的新发展格局。目前,数字人民币正处在测试与试点阶段,在政治制度、场景落地、发展路径和经济基础上具有重要发展机遇和优势。

其一,转型发展机遇与制度保障优势。2010年以来,中国经济从量的增长转型升级为质的提升,客观上要求作为宏观经济主要调控手段的货币政策在手段和方法上更具精细化调控能力,而法定数字货币在性质和功能上就具有这方面潜质。数字人民币的推出是顺应技术和历史潮流的重要举措,早在2014年,中国人民银行就着手研发数字人民币,并决定选择对社会和公众具有更大潜在收益的零售型CBDC设计方案。一方面有利于中央银行利用央行数字货币提高货币金融领域的服务效率,扩大金融服务范围,更好地提升金融包容性和普惠性,同时,中央银行亦可借此全面加强自身对货币体系的管控能力,提高货币政策的执行效果,实现更好的金融稳定性。我国的政治和社会制度决定了中国的货币与金融系统代表的是为公众和社会服务,这是推动数字人民币发展最重要的政治和制度保障,与当前美元主导的国际货币与金融体系所代表的全球私人资本利益存在明显不同。毋庸置疑,数字货币(包括法定数字货币和私人数字货币)的出现必然会对当前国际金融货币体系造成冲击,影响和重构国际私人资本利益格局,这也是制约和影响美欧各国政府及IMF、BIS等国际主要金融和货币组织机构开发和选择CBDC的一个重要原因。今后,数字人民币应在坚持公共部门主导,维护国家货币主权的基础上,积极参与全球金融、货币体系数字化转型与升级建设,推动人民币国际化发展,提升人民币国际地位,实现合作共赢格局。

其二,数字化发展机遇与场景惯性优势。数字经济已成为驱动我国经济高质量发展的重要引擎和国家战略。2020年,我国数字经济规模达到39.2万亿人民币,对经济增长的贡献率超过50%,为数字人民币的发展提供良好的发展机遇和经济环境。当前,数字人民币陆续在全国各地启动试点和测试工作。2020年4月,数字人民币先行在深圳、苏州、雄安、成都及未来冬奥会场景进行内部封闭测试。《全面深化服务贸易创新发展试点总体方案》(以下简称《方案》)明确提出在京津冀、长三角、粤港澳大湾区及中西部具备条件的地区开展数字人民币试点。同年10月,深圳市政府联合中国人民银行开展数字人民币红包试点活动,将试点范围扩大至全社会。2021年,数字人民币试点范围进一步扩大,北京、长沙等地陆续开展对数字人民币应用场景的测试。当下,数字人民币的发行和落地工作加速推进,巩固了我国央行数字货币的先发惯性与场景优势。多年来,支付宝和腾讯微信支付等第三方支付平台发展培养了中国居民的非现金支付习惯。2019年,我国移动支付占个人消费支出的比重超过60%。2020年,我国使用移动支付的人数占总人口的比重近60%。中国人民银行正在拓展诸如跨境、跨机构支付和清结算等应用场景,采取与支付宝、腾讯微信支付等第三方支付平台深度绑定的方式,充分发挥中国大型科技公司诸多场景优势。

其三,金融科技发展机遇和竞争性容错优势。以区块链、大数据、云计算和人工智能为代表金融科技的发展为货币数字化发展提供了技术和创新支撑。我国金融科技后来居上,已处于世界前列,为数字人民币发展在技术上提供了保障和机遇。数字人民币技术方案采取动态演进体系,不预设技术路线,由市场竞争选择。数字人民币之所以采取动态的、竞争性的、多方案的双层技术与运营体系,一方面旨在充分吸收金融科技发展的最新成果,保证数字人民币系统技术的先进性,同时,也是利用中国作为大国具有的竞争与容错优势,以避免技术选择错误对现行金融和货币体系造成重大影响和冲击。中国人口多、市场大,这是规模与体量相对较小的国家(甚至大部分欧、美发达国家)无法拥有的人口、市场和技术选择优势。数字人民币在竞争性动态演进的双层架构下,可以同时容纳多种技术方案,实施优胜劣汰的演进机制,既可以保证金融系统和金融生态环境的稳定发展,又可以促进技术发展在竞争性演化过程中不断创新和完善,从而避免金融创新和新技术发展受阻。

其四,持续高质量发展机遇和贸易规模优势。2020年以来,虽然受新冠肺炎疫情影响,但中国经济总量再创历史新高,突破100万亿元人民币大关,占世界经济的比重达到17%左右,全年GDP同比增长2.3%,成为全球唯一实现经济正增长的主要经济体。同时,作为全球第二大经济体,中国是百年来经济总量达到美国70%以上的唯一国家。外贸方面,面对国内外的复杂形势及新冠肺炎疫情的严重冲击,中国全年进出口总值超过32万亿元,再创历史新高,成为全球唯一实现货物贸易正增长的主要经济体。2020年1-10月,中国进出口、出口、进口国际市场份额分别达到12.8%、14.2%和11.5%,较历史最高值分别提升0.8%、0.4%和0.7%,货物贸易第一大国的地位更加巩固。中国经济持续增长和高质量发展为数字人民币助力人民币国际化发展和国际地位的提升提供坚实的经济基础,也为数字人民币成为推动全球金融基础设施变革的重要工具提供物质保障。

数字人民币的挑战与制约

得益于早期规划,数字人民币进展快速,目前,已经具备一定的先发优势。数字人民币落地将进一步扩大金融普惠性和包容性,同时,人民币借助数字化手段也更易于突破物理和地域界限,从而提高人民币的易获取性,加快人民币国际化进程。随着数字人民币影响力增强,穿透力扩大,也必然面临国内外各种挑战和制约。

数字人民币的市场、技术和体制约束

数字人民币已取得了积极进展,正式走进公众生活指日可待,但仍然可能存在体制、技术和市场等诸多制约因素。

其一,数字人民币的发展可能会冲击现行金融利益格局。尽管数字人民币在制度和技术设计上采取折衷式的“双层”运营架构体系,以力图兼顾商业银行等现行金融体系利益攸关方,避免造成重大利益格局调整。但是,数字人民币的发行在短期内无疑会对商业银行和支付机构等带来严重挑战。例如,数字人民币可能会诱导居民“存款搬家”,削弱商业银行信用创造能力,直接损害商业银行存贷业务利益;又如,数字人民币可控性、匿名性可能在技术上进一步制约第三方支付机构采集客户交易数据能力和渠道,从而损害他们包括采集数据在内的既有利益。为此,要保证数字人民币顺利发行,需要做好与当前各利益攸关方的沟通与协调。

其二,数字人民币的发展增加了货币政策调控的复杂性。理论上,数字人民币在技术上有利于提高货币政策调控效率,提升金融服务实体的经济能力。但是,数字人民币也可能放大货币政策偏差,增加货币政策调控的复杂性和敏感性,甚至会对经济和金融体系造成巨大冲击。例如,利用数字人民币作为宏观政策调控工具,提高了金融市场政策敏感性,加速货币和金融资产流动。一方面会提高货币政策的调控效率,同时,也可能降低商业银行存款规模的稳定性,甚至恶化商业银行资产负债表,提高负债成本。为此,需要在政策和制度上科学评估,谨慎决策,在详尽、可靠的压力测试和仿真评估基础上,制定科学合理的应对预案。

其三,数字人民币扩大了金融监管边界,提高了金融监管难度。诚然,相较于实物人民币(包括纸币和硬币),数字人民币在技术上可以突破人民币货币主权边界,扩大人民币的使用范围。在助推人民币国际化进程的同时,也提高了我国维护金融安全和有效金融监管的难度,增加了人民币国际协调复杂性。例如,数字人民币提高了人民币作为私人数字货币的锚定货币机会和实力,客观上有助于提升人民币的国际地位。同时,也使国际金融风险向国内传染的概率增加,进而诱发市场不可预知的监管套利行为,提高金融监管难度。又如,数字人民币可能会突破当前外汇管理方面的政策和限制,有助于人民币离岸市场的形成和发展,但也增加了汇率风险和外汇管理方面的难度。有鉴于此,监管机构在坚持审慎原则的前提下,可推行适度灵活的数字货币监管政策,通过监管科技和数字化监管等创新手段,建设和完善中国特色数字货币监管体系。

其四,数字人民币的发展增加了金融系统的技术风险。数字人民币在技术上采取竞争性的动态演进策略,有利于数字人民币在发展过程中及时吸收和采纳最新成果,保证数字人民币的技术先进性,但也增加了数字人民币技术兼容的复杂性和风险性。毕竟,数字货币还处于早期发展阶段,技术和应用标准远未统一。近年来,与数字货币和数字金融相关的金融科技迅猛发展,但许多技术在理论层面尚不成熟,实践层面也未得到大规模应用实证,技术风险难以评估和判定,这也是数字人民币发展过程中必须考虑的重要因素。

数字人民币的国际环境与挑战

国际挑战方面,数字人民币在促进人民币国际化和增强中国在全球货币与金融体系话语权的同时,也必然会迎来针对人民币和中国全方位参与国际货币与金融体系的激烈竞争。英格兰银行行长Carney认为,当前以美元为主导的国际货币与金融体系的弊端日益凸显,显示了其不可持续性,人民币最有可能成为新的全球主导货币。然而,历史表明,全球主导货币代替过程一般都充满战争和灾难,因此,更理想的替代方案是由多个CBDC组成“一篮子”合成霸权货币。“合成霸权CBDC”既有IMF/SDR的现实基础,也有各国CBDC及Diem等私人数字货币实践的支持。Carney的观点与建议既是对中国国际地位和人民币的肯定,更是针对中国和人民币国际地位不可逆转的增强趋势的柔性阻击和应对之策。

事实上,在美元主导的国际货币与金融体系中,人民币的国际地位并没有随中国经济实力的上升而增强,甚至一度处于边缘化状态。随着中国经济实力的增强,中国在很长时间内都是规模最大的美元储备国和美债债权人,但中美之间既没有常设的货币互换协议,也没有临时性的货币互换安排。与之形成鲜明对比的是,出于稳定全球货币与金融市场的流动性需要,2013年,美联储与英国、加拿大、瑞士、日本和欧洲央行之间设置长期且无额度限制的“C6货币互换协议”,并基于此设计了“清迈协议”“欧洲货币联盟”和“IMF信贷额度”以及其他诸多双边和区域性货币互换安排。2020年3月,为应对新冠肺炎疫情可能导致全球经济衰退,美联储进一步将总额4500亿美元的临时货币互换额度拓展为包括巴西、韩国、墨西哥、新加坡等新兴经济体在内的央行(或货币当局)。货币互换本质上是合作伙伴国铸币权的相互让渡,中美作为全球经济规模最大的两大经济体,相互间没有任何形式的货币互换安排,在很大程度上说明人民币与美元在当前的国际货币体系中竞争大于合作。

CBDC的引入可能会加剧本已不能行稳致远的全球货币金融体系的碎片化,包括IMF、FSB等在内的全球金融稳定和监管组织机构期待各国政府和中央银行在开发各自CBDC的过程中,能够在技术、标准和架构上保持一致,以避免全球货币金融体系进一步碎片化。数字人民币在实践上处于领先水平,我国政府既有意愿也有能力在央行数字货币的发展上贡献中国经验。中国应积极在当前国际货币金融合作框架内争取机会,同时,开辟空间,与更广泛的伙伴一起,共同推进国际货币金融体系的重构和完善。

目前,数字美元呈现加速推出态势。私人层面,2020年4月,Libra白皮书(2.0版)正式计划推出基于单一法币的稳定币。同年12月,Libra币更名为Diem币,声明即将推出基于美元的稳定币Diem Dollar,私人形式的数字美元呼之欲出。民间层面,2020年5月,数字美元基金会发布《数字美元项目》白皮书,从架构、技术、场景和试点等方面对未来数字美元的基本框架进行设计和说明。官方层面,2020年3月,美国众议院金融服务委员会向国会提交的《保护消费者、租房者、房主和无家可归者法案》及美国参议院银行、住房和城市事务委员会提出的《全民银行法案》都对数字美元及其钱包、成员银行、合格主体以及美联储权利、义务进行具体定义与规定,推动数字美元的发展已成为美国国会的重要议程和金融立法的重要内容。

美元是当前国际货币和金融体系的核心和主导货币,数字美元的推出必然对数字人民币和人民币国际化发展带来重要影响和挑战,可能会挤压数字人民币国际化空间的拓展。数字人民币的发行与流通有助于增强人民币跨境支付能力,提升人民币国际地位。数字美元可能会对冲和削弱数字人民币在跨境支付和清算中的功能与作用,从而对人民币国际化发展及我国金融安全带来挑战。当然,央行数字货币作为新生事物,机会与挑战并存,如果包括中美在内的世界各国加强沟通、通力合作,以货币数字化进程为契机促进全球金融基础设施重构和改善,则必将推动国际经济和金融发展形成协同共生、合作共赢局面。

结论及政策启示

央行数字货币作为数字经济时代金融基础设施的核心支撑系统,强化和保障了主权货币地位,提高了货币政策执行的效果和灵活性,从而提升了金融服务实体的经济能力和金融普惠性。我国央行数字货币的开发和研究已处于世界前列,数字人民币正式发行日渐趋近。2020年以来,全球各国(地区)央行数字货币呈加速发展态势,数字美元也正式推出,这势必对全球金融和货币体系带来重大影响与冲击,也必将影响数字人民币战略布局和人民币国际化发展。当前,数字人民币即将正式落地,但仍面临内部监管相对滞后、公众认知不足,以及数字货币对现行经济、金融和货币体系冲击与影响不明等诸多挑战,同时,外部也将面临包括各国央行数字货币在内的各类数字化货币(数字金融资产)的激烈竞争。央行数字货币需要妥善应对,在制度、法律、技术和运营环境上加以完善和提高。

第一,完善数字货币和金融领域的法律制度框架,保障和促进数字人民币依法规范运行。一是修订《中华人民共和国中国人民银行法》等货币金融领域的基础法律,尽快在金融基本法中正式确定数字货币与纸币、硬币等实物货币同等的法律地位。二是完善《中华人民共和国人民币管理条例》等基本条例和规章,结合央行数字货币的技术和特点,修订现行货币管理制度中不适应数字货币发展的规章,填补数字货币相关条例中的空白和监管模糊地带,为数字人民币的发行、流通、使用和管理提供明确的法律和制度保障。三是提升和完善数字人民币交易、使用和流通中可能涉及的诸如所有权转移、数据信息隐私保护、以及数字化环境中反假币、反洗钱管理办法和技术,以适应货币形态变革带来的新变化和新要求。四是制定和完善数字人民币管理的规范性文件和具体操作细则等,明确市场准入条件和要求,保障数字人民币顺利落地。

第二,完善针对数字人民币的监管框架,探索适应和促进数字人民币发展的监管新模式。一是针对数字人民币交易、运营和流通等特点,构建包括中国人民银行、中国银保监会、中国证监会等在内的立体化监管协调体系,实施全方位监管,避免监管交叉和监管缺位。二是建立动态化的监测预警体系与应急处理机制,及时识别、防范和化解数字人民币发行、流通和运营过程中出现的新风险、新问题。三是创新监管模式和监管手段,保持监管的开放性与灵活性,提升对数字人民币应用场景的监测能力。

第三,加强数字人民币的技术研发和系统建设,防范数字人民币运行中各类新型衍生风险。一是加强数字人民币发行和运行中的信息安全管理,防范数字环境中各类信息欺诈和信息恶意泄露。二是分析研究数字人民币发行和运行对微观市场和宏观政策的冲击与影响,鼓励和引导数字人民币运营和服务市场有序竞争、良性发展。三是加强数字货币化可能导致的金融资产价格波动性和关联性风险监测,防范和释缓可能引致的金融风险传导链。四是加强公众数字货币和数字金融知识教育,培养社会公众数字货币良好和安全使用习惯,识别和防范假借数字货币和数字金融之名的各类诈骗等非法行为,维护数字人民币(央行数字货币)的公信力和影响力。

第四,培育适应数字人民币发展的金融生态,实现数字人民币发展合作共赢格局。数字人民币成功与否,一方面取决于处于第二层的各类金融机构和数字化平台的积极支持和响应,这有赖于数字人民币发行和运行是否有公平、合理的激励机制,可能也是数字人民币正式发行和落地之前在技术和制度上必须解决的关键问题。另一方面,数字人民币是否具有畅通灵活的兑付通道是数字人民币成功且平稳运行的又一项必要条件。如果兑付通道不畅通,就有可能导致数字人民币的价格产生巨大波动,对货币和金融系统造成不可预知的巨大冲击与影响。此外,数字人民币的应用场景和市场接受度也是影响数字人民币运行成功与否的重要因素。数字人民币只有具备足够的应用场景和市场接受度,才能从流动性上保证数字人民币成功和顺利运行。当前,主要第三方支付平台在我国场景性支付和消费中占据重要份额,用户和市场已对此形成很大程度的路径依赖。有鉴于此,数字人民币应加强与现有的支付和金融机构深入合作,形成充分、广泛、细致和线上线下无缝衔接的服务模式,提高数字人民币市场接受程度和应用场景的适应性。

第五,规划和构建以数字人民币为基础和核心的跨境支付体系,提升人民币国际化发展水平。利用数字货币和数字金融领域技术成果建设和融合CIPS等人民币跨境支付结算系统,对冲和释缓当前以美国(美元)为主导的国际支付清算体系对人民币跨境支付结算带来的危机和损害。依托“一带一路”建设,统筹谋划利用数字人民币支付结算系统将人民币打造成“一带一路”沿线国家双边和多边贸易支付结算的主要可选货币,促进国际金融、国际贸易中支付、清算和结算工具的多样化,规避相关外汇及政策风险。

第六,加强数字货币(金融)技术和规则构建的国际协同与合作,为全球数字货币(金融)体系贡献中国智慧和力量。中国应在国际货币基金组织、世界银行、国际清算银行等重要国际金融组织机构和政策平台上,对数字货币(金融)领域基础设施构建,规则标准制定等发出中国声音,贡献中国智慧。中国应主动与全球各国(地区)保持沟通和联系,掌握前沿科技,分享创新成果,推广数字钱包、身份认证、加密传输等金融基础设施建设的中国经验,实现中国与世界各国数字货币金融基础设施互联互通。同时,加强跨境监管合作,建立并完善各国监管和执法机构之间的国际协调与合作机制,重点对数字货币领域的反洗钱、反欺诈和恐怖融资展开有效联合与协同监管。

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