数字人民币促进数字财政建设和财政数字化转型


来源:国家金融与发展实验室    作者:黄国平 李婉溶    2022-5-13 10:50

数字财政是数字化发展的必然趋势,对实现国家治理体系和治理能力现代化起着关键的作用。数字人民币是数字财政建设的关键组成,也是推动财政数字化转型的重要工具。数字财政建设中,数字人民币在宏观上有利于提高财政政策和货币政策协调配合能力,结构上促进提升资源配置效率和改善国民收入分配,体制上推动“有为政府”与“有效市场”协同实现经济社会高质量发展。财政数字化转型中,数字人民币作用的充分发挥,需要加强财政体制现代化建设,完善财政数字化的配套设施,优化数字人民币应用环境,提高财政治理与数字人民币的契合度。

本文节选自《数字人民币促进数字财政建设和财政数字化转型》,原文刊发于《财政研究》2022年第2期。

财政数字化转型中数字人民币的功能与作用

数字财政建设旨在通过数字化为财政赋能,从促进国家治理现代化和数字化层面上实现不同部门和不同层级数据畅通流动和有机融合。财政数字化转型则是立足于财政发展现状,着眼于数字财政未来发展,利用现代数字和信息技术,以完善财政治理体系、改进财政业务流程、夯实财政数字基础设施为主要内容,实现财政和公共数据与数字技术有机融合,推动传统财政向数字财政全面转型。数字人民币作为我国数字财政建设关键组成,在推动我国财政数字化转型方面发挥重要作用。

自财政部1999年规划“政府财政管理信息系统”以来,我国财政信息化建设已建立起以“金财工程”和“金税工程”为代表的财政数字化平台,显著提升财政治理数字化水平。随着数字经济和数字社会的不断发展,我国财政信息化和数字化建设也遇到了发展上的一些问题。目前,财政部门、预算单位、中国人民银行、商业银行、各地区之间对财政资金管理缺乏组织和制度协调,财政资金管理和使用标准不一,阻碍财政数字化转型发展。

数字人民币融合资金流和信息流,打破部门、平台和设备壁垒,推动财政治理体系数字化重塑。依托数字人民币技术和功能支持,财政治理重点从日常事务管理转向对业务流的规范与监督,资金流与业务流的整合与比对,以及数据信息的分析、评估与管理,加速财政治理体系的数字化进程。基于数字人民币构建业务流、资金流和信息流“三流合一”链,财政部门有效监督和规范公共部门配置财政资源的行为,实现财政资源配置各主体之间信息互联互通,业务协同联动,形成全国上下一盘棋的财政一体化和数字化治理体系。

促进财政业务数字化再造

我国财政领域的“金税工程”和“金财工程”从财政收入和支出管理两个侧面推动财政业务的信息化发展进程,为财政业务数字化转型奠定基础。当前,财政资金大部分均实现了国库集中收付,改善了资金分散管理问题,缩减了资金流转的中间环节。但是,随着财政现代化改革不断发展,财政业务数字化转型中存在的一些问题也日渐显现,影响了财政资金运行的安全和效率,制约了财政效能的发挥。

数字人民币规范财政收支业务流程,促进财政业务数字化再造。财政业务系统中嵌入数字人民币,可突破现有业务逻辑的信息流转机制,直接从微观资金层面实现数据信息标准化和规范化,克服财政管理主体之间的信息不对称问题,为财政资金高效管理提供实时、全面、完整、真实的基础数据信息。数字人民币技术上具有资金追踪功能,可实现财政资金流转的追本溯源,从而在机制上保证了资金信息真实,流转规范。同时,规范的资金流与信息流又倒逼业务流及时调整和优化,形成规范的业务流,实现财政业务的规范化和数字化“三流闭环”发展。

助推财政基础设施数字化重构

从历史发展的角度看,我国财政数字化转型已从财政信息化建设阶段跨越到全面财政数字化转型阶段。财政数字化转型不仅仅是数字技术在传统财政领域的应用,更是数字化发展对财政功能、目标、理念和业务等各个方面的全方位重塑。现阶段,我国财政数字化建设成绩显著,但财政数字和信息基础设施仍显薄弱。例如,目前,财政支付中过多中间环节虽已消减,资金由层层划拨变为零余额账户直接支付,但用款预算或用款额度仍需要层层审批下达。究其原因,当前的财政信息化建设不能满足财政数字化转型发展要求。

数字人民币作为我国财政数字化转型的关键技术支持,助推财政基础设施数字化重构和完善。数字人民币双层架构在物理和技术上对第一和第二层在风险与安全上有效隔离,财政部门可借助数字人民币第一层网络实现与其他公共部门的数据和信息系统(平台)进行安全关联和融合,共同促进国家治理和公共服务数字化转型。数字人民币兼容集中式和分布式的混合技术架构,有助于它与现有的财政信息化系统平滑兼容和无缝对接,共同打造专业、高效的财政大数据平台。财政在数字化转型发展中,可安全、可靠地使用数字人民币各项创新技术和功能,实现财政政策和治理目标。

财政数字化转型中数字人民币的应用案例

财政货币政策协同促进小微企业融资中数字人民币的支持作用

目前,我国财政政策和货币政策协调配合支持小微企业融资实践中,中国人民银行通常采用结构性货币调控政策引导信贷资源向小微企业倾斜,财政部门则通过财政贴息、信用担保、贷款奖励等政策手段予以扶持,双管齐下,成效明显。但是,在财政政策和货币政策协同实践中仍然存在诸如信息扭曲和失真风险、政策手段与市场机制结合不畅等问题,降低了财政和货币政策对金融资源的引导力度(周波和张强,2021)。

数字人民币可以使财政和货币政策协调配合支持小微企业融资协同更畅,效果更好。首先,财政部门和中国人民银行可利用数字人民币整合规范资金流、信息流和业务流,实施科学的决策、协调和政策动态调整。其次,中国人民银行根据政策分解和分工,执行结构性货币政策,引导金融机构采用数字人民币向小微企业发放贷款,中国人民银行可全程掌控信贷资金流转配置信息,并与财政部门实时动态共享。再次,财政部门根据资金配置和流转信息,利用数字人民币,采取向借款企业发放贷款利息补贴、向金融机构发放贷款风险分担金等财政措施,降低企业融资成本,分摊金融机构信贷风险,提高金融机构积极性。基于数字人民币的政策协同,两大管理部门可更好地与金融市场运行机制共同发挥作用,实现普惠政策目标。财政货币政策协同中数字人民币促进小微企业融资的机制参见图1。

图1 财政货币政策协同中运用数字人民币促进小微企业融资的机制

国库资金收付中运用数字人民币优化和规范业务流程

目前,我国国库资金收付,主要采用基于国库单一账户体系的集中收付模式,包括集中收缴和集中支付两部分。

1. 国库集中收缴中运用数字人民币对收缴业务的规范和优化

我国财政收入主要包括税收收入和非税收入两类。税收收缴采用直接缴库模式,通过财税库联网,税款直达国库单一账户。数字人民币在税收业务中的应用场景和空间不大,更多是在非税收入收缴中发挥作用。目前,我国非税收入主要采用集中缴库模式(少部分采用直缴入库模式)。非税收入由银行代收或征收单位集中收款后提交银行结算,银行每日缴入非税收入汇缴专户或财政专户中,财政部门定期或不定期划缴至国库单一账户。非税收入集中缴库存在资金滞留不能及时入库问题,既影响资金使用效率,也导致资金存管安全问题。鉴于此,建立和完善非税收入收缴管理一体化信息系统已成为我国财政数字化转型发展中的迫切任务。

非税收入征收主体随机、分散,费用类型庞杂,费种金额偏小,采用通常建设方式,系统投入大,成本效益比不高。在非税收入收缴中引入数字人民币,既可以简化收缴流程,又可以提高业务规范。缴费主体采用数字人民币,可以通过所持有的数字钱包直接向财政专户缴款,财政专户在收到资金后实时汇缴至国库单一账户,避免了通过银行账户汇缴的繁杂流程。还有,在财政资金非税收入专户的数字钱包中,通过嵌入数字人民币的可编程模块,可预先设定缴存入库时间,避免资金滞留,提高汇缴效率。甚至,为规范非税收入汇缴,财政部门还可以通过数字人民币智能合约设定各类行政事业性收费的收费标准校验,防止乱收费。运用数字人民币对非税收入集中收缴模式的优化参见图2。

图2 运用数字人民币优化非税收入集中收缴模式

2. 国库集中支付中运用数字人民币规范和优化支付业务

集中支付是我国财政资金支出的主要模式,包括直接支付和授权支付两种形式。集中支付采用“先支付,再清算”方式,由商业银行先行垫款,再于当日内向中国人民银行发起清算。集中支付中的财政资金在支付环节,不仅业务流程过于繁琐,影响资金支付效率,还可能具有潜在的违规风险,影响资金安全。

国库集中支付中引入数字人民币,既可以对现行的集中支付业务进行规范优化,化繁为简,提高效率,又可以对财政资金流转和使用进行监控,维护资金安全。首先,数字人民币整合支付、清算于一体,同步实现资金的支付、清算与记账,规范了支付业务与流程,简化支付环节和手续。采用数字人民币进行财政资金集中支付,财政部门(或预算单位)直接向中国人民银行发送支付指令,中国人民银行将国库单一账户中的相应金额资金兑换为数字人民币,并经财政部门(预算单位)开立的数字钱包直接支付给收款者。再者,数字人民币可追溯机制和分布式账本系统可实现多节点实时信息共享,方便财政部门、审计监督部门进行动态监管,保证财政资金流转和使用安全。运用数字人民币对财政资金集中支付业务的规范和优化参见图3。

图3 运用数字人民币规范和优化财政资金集中支付业务

小额采购中运用数字人民币强化财政资金监控

自2003年《中华人民共和国政府采购法》实施以来,政府采购相关法律法规体系日益完善,采购业务亦愈渐规范。然而,当前限额以下的商品与服务的采购尚未纳入政府采购相关法律法规的调整范围内,而是由各单位各施其政,自行制定实施细则进行管理。因此,相较于其他采购方式,小额采购透明度低、规范性差。目前,小额采购采用授权支付,财政部门在批准预算单位预算额度后,预算单位即可在财政部门下达的额度内通过单位零余额账户进行支付。小额采购预算通常没有体现在预算编制中,加之零余额账户还存在提现等操作,难以对它进行事前审查和事中监控。小额采购金额小,事项杂,事后监督也不易实现。

运用数字人民币将审查监督内嵌于资金监控流程中,可以规范小额采购业务,提高小额采购中资金监控能力。预算单位选定供应商后,在财政部门下达的审批额度内,向国库单一账户出具支付指令,国库单一账户兑换数字人民币经预算单位数字钱包向供应商账户进行支付。数字人民币还可结合大数据对供应商资质、采购价格条件等进行审查,如不符合条件,则拒绝支付,资金自动回收至国库。另外,利用数字人民币,还可以将采购物品清单乃至相应的资产编号信息嵌入该笔交易的区块(账本)中,实现资金管理与资产管理的对应与衔接。运用数字人民币强化小额采购的资金监控职能参见图4。

图4 运用数字人民币强化小额采购的资金监控

专项转移支付中运用数字人民币对管理体系重塑

专项转移支付是上级政府委托下级政府支出的补助资金,本质上是一种为实现特定政策导向与目标的财政资源再分配手段,通常需要设立专门账户管理和拨付资金。专项资金管理存在项目过多、资金分散、规模参差不齐等问题,难以实现资金合力。

数字人民币之于重塑专项转移支付的资金管理体系,能够发挥重要作用。在提高资金管理效率方面,采用数字人民币可以直接实现资金的跨区域、跨机构、跨账户归集统筹。数字人民币的分布式账本和共识机制确保上级财政部门能实时、动态掌控专户资金的情况,实现资金管理的智能化、自动化、规范化和透明化,推进财政资金统筹使用。在优化资金管理体制方面,将数字人民币与国库授权支付模式相结合,变资金管理为额度管理,先下额度,再分步拨付资金并同步结算。财政部门向业务主管部门下达专项转移支付预算方案,并同时向国库单一账户下达额度。如果管理多笔专项资金,可以在挂钩于国库单一账户的数字钱包下以虚拟钱包或子钱包形式分别管理。在此过程中,专项资金依照配套资金到位情况、手续办理情况、项目进度等按需拨付,避免资金沉淀。将专项资金全部纳入国库单一账户体系下进行管理,实行国库集中支付,增强资金拨付使用的安全性和规范性,提高了财政资源配置效率。运用数字人民币重塑专项资金管理体系参见图5。

图5 运用数字人民币重塑专项资金管理体系

财政数字化转型中数字人民币效能发挥的关键因素

技术相容性和基础设施完善

1. 技术问题

数字人民币作为全新的技术产物,目前尚处于测试试点阶段,相关技术的稳定性、可靠性尚未得到大规模、多场景的应用验证,潜在技术风险尚待暴露。目前,数字人民币并未给出明确的技术路线,亦未出台统一的技术标准、应用规范和安全等级要求。从现有的方案来看,中国人民银行将授权包括商业银行、支付服务机构、网络运营商在内的多类主体共同参与运营,各类运营机构之间技术方案的兼容性,技术层面的衔接与互通机制等都将影响数字人民币的应用,运营机构之间的竞争带来的技术演进和迭代也将进一步增加技术的复杂性。尽管当前金融领域的技术和业务管理中已应用数字签名、身份认证等数字技术,但数字人民币在财政领域大规模应用需要从底层技术逻辑对财政信息系统进行融合与重构。此外,目前的数字人民币偏重零售型业务,而财政资金管理则会涉及到批发型业务,如何实现零售型向批发型拓展,如何更好实现数字人民币之于财政领域应用场景与技术融合还需要进一步探索和完善。

2. 应用环境建设

数字人民币作用的发挥是以其广泛使用为前提,这取决于社会公众对数字人民币的接受和信任。影响数字人民币接受度和信任度的主要外部和环境因素是数字鸿沟,这包括三个层面问题:一则,设备与接入鸿沟。数字人民币具有不依赖银行账户和不依赖网络的双离线特征,技术上更方便高龄、普惠群体使用和接入,鉴于此,需要加快研发和部署数字人民币的接入使用系统,扩大数字人民币接入设备和系统的覆盖范围。再则,技能鸿沟。个体不具备操作使用设备(或基础服务设施)的能力和知识是限制数字人民币应用范围的重要制约。降低数字人民币的操作和使用门槛,熨平数字人民币接入的技能鸿沟是当务之急。三则,观念鸿沟。数字人民币作为新兴前沿事物,其相关技术对普通社会公众而言并不熟知,应用案例(尤其是财政资金管理领域)亦尚不丰富。提高社会公众对数字人民币及其技术的认知和熟悉度,是宣传和推广数字人民币的重要手段。

3. 配套应用基础问题

一则,基础建设。数字人民币(加上大数据、人工智能等数字技术应用)对于算力、传输及存储等硬件配套基础设施提出了更高要求。数字人民币推进财政数字化转型会对当前财政信息和技术基础设施在处理速度、网络性能、存储容量方面带来挑战,需要升级和优化。再则,系统搭建。目前,财政业务流还仍然存在因系统分割所造成的碎片化和“信息孤岛”问题,制约和影响建设数字财政“三流合一”进程。分布式账本技术可能为搭建财政数字化系统提供系统层面的解决方案。通过自上而下的顶层设计,统筹规划,构建涵盖财政、金融、税务、海关、国库在内的数字化财政联盟链,提供可有效接入各级财政部门、预算单位、财政用户的技术接口,为数字人民币与财政系统的深度整合提供可靠的系统支持。三则,人才建设。数字人民币应用于财政数字化治理,需要既熟悉数字货币技术及运作机制,又了解财政业务的复合型人才,为此,应大力推进相关人才培养和人才团队建设,以适应数字财政建设和财政数字化转型发展要求。

体制改革和治理体系完善

1. 财政体制机制的变革

数字人民币只是手段,从技术层面强化财政资金管理与配置,只治其表而不及其里。财政治理,归根结底还在于体制机制。为此,我们需要继续深化现代财税体制改革,完善立法,建立权责匹配的现代化财政体制,强化公共服务职能。只有基于良性发展、高效运转和激励相容的现代财政体制,数字人民币促进财政数字化转型发展才会事半功倍。

2. 财政治理体系完善

数字人民币在财政治理中的应用需要与之相适应的业务逻辑、规范和业务流程。引入数字人民币后,财政资金管理体系和流程等均需要进行重塑与再造,以与数字人民币形态下资金的流转与监控相匹配。数字人民币作为数字财政和数字金融共同基础设施和核心组成,需要财政部门和中国人民银行建立一套稳定、科学和行之有效的合作机制,协调和管理诸如数字人民币系统的节点权限设置与开放授权,内嵌智能合约的编辑、设置和规范,以及财政资金追踪和监管等业务和制度问题。财政部门与中国人民银行的内在联系将进一步强化,业务合作机制与流程也需要进行调整,以适应国家治理体系现代化和数字化发展要求。

结论及政策建议

数字财政是数字时代国家治理现代化的必然要求和必由之路。数字人民币是数字财政关键和核心组成,也是推动财政数字化转型发展的重要抓手。数字人民币在推动财政数字化转型过程中有助于提高财政治理的信息透明度,提升预算编制、执行和绩效评估效能,规范财政资金收支体系,优化财政资金配置。数字人民币在规范国库集中收付业务流程、强化政府采购业务监督、完善专项转移支付管理等方面具有广泛的应用前景。数字人民币正在紧锣密鼓地开展多样化应用场景测试,落地时间渐行渐近。但是,数字人民币真正发挥建设数字财政关键作用,实质推动财政数字化转型,还需要从多方面发力。

其一,从财政体制建设现代化出发,为数字财政与数字人民币深度融合打造体制和机制土壤。深化财税和预算管理体制改革,构建权责匹配、激励相容的财政管理体制,明晰政府与市场边界,规范和约束对财政金融资源的配置,实现“有为政府”与“有效市场”的合理平衡。增强财政部门与中国人民银行等其他部门的沟通衔接,推进各部门实现数据信息共享、共治和共融,调整和重构财政各部门之间、财政部门与预算单位之间、财政部门与管理对象和用户之间的角色定位和边界衔接,构建跨区域、跨层级、跨部门、跨业务的共享协调工作机制。运用数字化思维梳理和重塑业务流程,建立与数字人民币相匹配的财政资金和业务管理制度,加快推进财政数字化转型发展。

其二,从国家治理体系数字化出发,优化数字人民币应用环境。通过多样化手段,拓展数字人民币的可得性和可达性,提升使用的简便性和安全性。开展覆盖更广泛领域和人群的使用试点,寻找和解决影响弱势人群使用数字人民币的痛点和难点问题。大力开展数字人民币相关科普和推广教育,培养公众使用习惯,提高接受度和认可度,弥合公众数字鸿沟。

其三,从技术应用场景出发,提高财政治理与数字人民币的契合度。尽快出台统一的技术规范和设计标准,推进技术研发升级,提升技术的稳定性和兼容性。以数字人民币作为推进财政数字化转型工具,开拓推广多样化的财政业务数字化应用场景。从偏向日常消费领域的支付工资、物业水电费用,到个人公务支出、财政补贴发放、税费征收,再到政府采购、专项资金管理等,由简入繁,由点至面,增强数字人民币在财政领域的应用能力,拓展应用范围。

其四,从配套建设出发,夯实财政数字化转型中数字人民币效能发挥基础。继续推进财政信息化建设,完善和优化财政信息化基础设施。立足建设分布式财政数字化平台,推进财政业务一体化系统建设。大力开展数字化人才队伍建设,为数字人民币在财政领域的应用做好准备。

(本文作者简介:黄国平,国家金融与发展实验室投融资研究中心主任;李婉溶,中国社会科学院大学金融系博士生)

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